Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2018 року

Київ

справа №825/705/17

адміністративне провадження №К/9901/1565/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Паритет-К» до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_2, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Троян Н.М., Бужак Н.П., Твердохліб В.А. від 12 жовтня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2017 року ТОВ «Паритет-К» звернулось до суду з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_2, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області (далі - УДАБІ у Чернігівській області), в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову № 1/716 від 13 квітня 2017 року головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу УДАБІ у Чернігівській області ОСОБА_2 про накладення штрафу на ТОВ «Паритет-К» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскільки декларацію про початок виконання будівельних робіт зареєстровано 13 вересня 2016 року, то після її реєстрації ТОВ «Паритет-К» мало всі підстави розпочати будівництво з 14 вересня 2016 року, а тому позивач вважає, що дані, наведені ТОВ «Паритет-К» в пункті 12 декларації про готовність об'єкта від 13 березня 2017 року, відповідають дійсності, що в свою чергу виключає вчинення порушень, передбачених статтею 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 05 вересня 2016 року № 471, протоколом про порушення у сфері містобудівної діяльності від 05 вересня 2016 року, постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року у справі № 825/1726/16 встановлено факт виконання позивачем будівельних робіт без зареєстрованої декларації, відтак останнім було порушено абзац четвертий пункту 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, наведено недостовірні дані у декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 13 березня 2016 року щодо об'єкта III категорії складності, який розташований за адресою: Чернігівська обл., м. Ніжин, вул. Носівський шлях, 3-В.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року апеляційну скаргу ТОВ «Паритет-К» задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, Київський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що позивачем наведено достовірні дані у декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 13 березня 2017 року, оскільки ТОВ «Паритет-К» розпочато виконання будівельних робіт у вересні 2016 року, що підтверджується загальним журналом робіт № 1 та декларацією про початок виконання будівельних робіт від 13 вересня 2016 року № ЧГ083162572204, яка була зареєстрована відповідачем у встановленому законом порядку та перевірена на повноту даних без зауважень.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, УДАБІ у Чернігівській області звернулось з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року.

У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що рішенням суду, яке набрало законної сили 16 лютого 2017 року, установлений факт здійснення будівництва до реєстрації декларації про початок будівельних робіт, що свідчить про те, що позивачем у декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 13 березня 2017 року наведено недостовірні дані, зокрема, датою початку будівництва вказано: 14 вересня 2017 року.

Від ТОВ «Паритет-К» надійшов відзив на касаційну скаргу УДАБІ у Чернігівській області, в якому міститься заперечення проти касаційних вимог та вказується на їх необґрунтованість, а також зазначається, що рішення апеляційного суду є законним та обґрунтованим, а тому має бути залишено без змін.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 13 вересня 2016 року ТОВ «Паритет-К» подано декларацію про початок виконання будівельних робіт, яка була прийнята та зареєстрована УДАБІ у Чернігівській області 13 вересня 2016 року за № ЧГ083162572204.

13 березня 2017 року ТОВ «Паритет-К» подано до УДАБІ у Чернігівській області декларацію № ЧГ143170720993 про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до I-III категорії складності, в якій вказано дату початку будівництва 14 вересня 2016 року.

23 березня 2017 року УДАБІ у Чернігівській області видано направлення № 67 для проведення позапланової перевірки реконструкції нежитлових будівель під виробничий комплекс по виготовленню металовиробів і металоконструкції за адресою: Чернігівська обл., м. Ніжин, вул. Носівський шлях, 3-В. Направлення було видане з метою перевірки достовірності даних, наведених у декларації про готовність об'єкта до експлуатації № ЧГ143170720993 від 13 березня 2017 року.

30 березня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу УДАБІ у Чернігівській області ОСОБА_2 складено акт перевірки дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 67, на підставі якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема, наведення недостовірної інформації про дату початку будівництва.

13 квітня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу УДАБІ у Чернігівській області ОСОБА_2 винесено постанову № 1/716 про накладення штрафу на ТОВ «Паритет-К» у розмірі 144000 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачене абзацом четвертим пункту 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, вчинені щодо об'єктів III категорії складності - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження державної архітектурно-будівельної інспекції та порядок їх реалізації визначаються законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «;Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294.

Відповідно до частин першої та другої статті 36 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3038-VІ) право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.

Частиною сьомою цієї ж статті встановлено підстави скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, до яких, зокрема, віднесено: встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що реєстрація декларації про початок будівництва є обов'язковою умовою для початку виконання будівельних робіт. Відповідальність за повноту та достовірність інформації, наведеної в декларації, несе замовник будівництва (особа, яка подає декларацію). Державна архітектурно-будівельна інспекція може скористатися наданим їй правом відмови у реєстрації декларації або повернення поданої декларації з підстав, визначених статтею 36 Закону № 3038-VІ, зокрема, й у зв'язку з поданням недостовірної інформації у такій декларації.

При цьому, поняття «подання декларації» як складової підстав для відповідальності за повноту та достовірність зазначених в ній даних включає і реєстрацію (прийняття) цієї декларації. У разі використання Державною архітектурно-будівельною інспекцією свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до відповідальності щодо наведення недостовірних даних у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт.

Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду України від 02 червня 2015 року по справі № 816/6496/13а та Верховного Суду від 23 січня 2018 року по справі № 808/4380/14.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ «Паритет-К» подало декларацію про початок виконання будівельних робіт 13 вересня 2016 року; відповідно, в силу вимог статті 36 Закону № 3038-VІ позивач отримав право розпочати будівельні роботи з 14 вересня 2016 року. Означена декларація була прийнята та зареєстрована УДАБІ у Чернігівській області 13 вересня 2016 року за № ЧГ083162572204 без будь-яких зауважень, тобто вважається чинною та достовірною.

Стаття 39 Закону № 3038-VІ визначає порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів. Зокрема, відповідно до частин першої та четвертої цієї статті прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Прийняття рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об'єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.

Частиною шостою статті 39 Закону № 3038-VІ встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає декларацію про готовність об'єкта до експлуатації замовникові, якщо декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації.

Положеннями пунктів 18, 19 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461, передбачено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дня надходження декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та забезпечує внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру.

Відповідно до статті 41 Закону № 3038-VІ державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок № 533).

Згідно пункту 1 Порядку № 553 здійснення державного архітектурно-будівельного контролю здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

За результатами проведеної перевірки до суб'єкта містобудування можуть бути застосовані штрафні санкції у порядку та з підстав, визначених Законом України «Про відповідальність правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР). Зокрема, абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що за наведення недостовірних даних у декларації про готовність до експлуатації об'єкта III категорії складності накладаються штрафні санкції у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що в декларації про готовність до експлуатації об'єкта № ЧГ143170720993 від 13 березня 2017 року ТОВ «Паритет-К» вказано дату початку будівництва 14 вересня 2016 року, що узгоджується з дозволеною датою початку будівництва з урахуванням того, що декларація про початок будівництва була зареєстрована 13 вересня 2016 року.

За таких підстав колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що позивачем наведено достовірні дані у декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 13 березня 2017 року, оскільки ТОВ «Паритет-К» розпочато виконання будівельних робіт у вересні 2016 року, що підтверджується декларацією про початок виконання будівельних робіт від 13 вересня 2016 року № ЧГ083162572204, яка була зареєстрована відповідачем у встановленому законом порядку без зауважень, а також додатково - загальним журналом робіт будівельних робіт № 1.

Посилання скаржника на те, що факт початку будівельних робіт раніше дати реєстрації декларації про початок будівництва встановлений в судовому рішенні, яке набуло законної сили, та у зв'язку з цим має преюдиційне значення при вирішенні даної справи, колегія суддів відхиляє з огляду на таке.

Відповідно до статті 86 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та статті 90 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови) суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Преюдиція - це обов'язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною першої статті 72 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частиною четвертою статті 78 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови), варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов'язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

Тобто, за змістом частини першої статті 72 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частини четвертої статті 78 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови) учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, в якому відповідні обставини зазначені як установлені.

Водночас, передбачене частиною першою статті 72 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частиною четвертою статті 78 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови) звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судами як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях за інших адміністративних, цивільних чи господарських справ.

Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 86 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та статті 90 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови).

Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.

Таким чином, обставини, встановлені судовим рішенням у цивільній, господарській або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ лише в тому разі, коли в них беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини, чи їх правонаступники, але в інших випадках - ці обставини встановлюються на загальних підставах.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 23 грудня 2015 року № 6-327цс15.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 20 липня 2016 року позивачем було вперше подано до УДАБІ у Чернігівській області декларацію про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція нежитлової будівлі під виробничий комплекс по виготовленню металовиробів і металоконструкцій по вул. Носівський шлях, 3-В в м. Ніжині, Чернігівської області».

Листом від 22 липня 2016 року № ЧГ 093162040749 УДАБІ у Чернігівській області вказану декларацію про початок виконання будівельних робіт повернуло позивачу на доопрацювання.

05 вересня 2016 року УДАБІ у Чернігівській області проведено перевірки ТОВ «Паритет-К», за наслідками якої складено акт перевірки від 05 вересня 2016 року № 471, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05 вересня 2016 року. На підставі цього акта та протоколу головним інспектором будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок УДАБІ у Чернігівській області ОСОБА_2 винесено постанову № 18/1837 від 19 вересня 2016 року про накладення штрафу на позивача за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 130500 грн, зокрема, за здійснення будівельних робіт без реєстрації декларації про початок будівництва.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року у справі № 825/1726/16 за позовом ТОВ «Паритет-К» до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу УДАБІ у Чернігівській області ОСОБА_2, скасовано постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року та прийнято нову про задоволення позовних вимог, зокрема: визнано протиправною та скасовано постанову № 18/1837 від 19 вересня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Разом з тим, в мотивувальній частині рішення апеляційного суду вказується, що судом встановлено виконання позивачем будівельних робіт без декларації про їх початок.

На підставі аналізу наведених обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про те, що вони не мають преюдиційного значення для прийняття законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки зібрані та безпосередньо досліджені докази в даній справі спростовують факти, на які скаржник посилається, як на преюдицію.

Верховний Суд у постанові від 06 лютого 2018 року в справі № 323/1767/17 вже висловлював правову позицію про те, що у разі, якщо преюдиційні фактів, встановлені в іншій справі для правильного вирішення даної справи не мають вирішального значення, то вони можуть бути відхилені судом, зокрема, й у зв'язку з тим, що встановлені у даній справі фактичні обставини є достатніми для обґрунтованого висновку щодо суті позовних вимог.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекція України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко