Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 160/19571/22

адміністративне провадження № К/990/12531/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/19571/22

за позовом ОСОБА_1

до Дніпропетровської обласної прокуратури

про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2022 року (головуюча суддя: Неклеса О.М.)

і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 9 березня 2023 року (головуючий суддя: Малиш Н.І., судді: Баранник Н.П., Щербак А.А.).

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

У грудні 2022 року ОСОБА_1 пред`явив позов Дніпропетровської обласної прокуратури, у якому просив суд:

- визнати поважними причини пропуску строку й поновити пропущений з поважних причин строк;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області №219 від 28 серпня 2018 року, яким призначено службове розслідування стосовно прокурора Криворізької місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області ОСОБА_1 за інформацією про відмову особи, яка керує транспортним засобом, від проходження огляду на стан алкогольного сп`яніння;

- визнати протиправними дії працівників прокуратури Дніпропетровської області, пов`язані зі збиранням, зберіганням, використанням та поширенням конфіденційної інформації;

- зобов`язати керівника Дніпропетровської обласної прокуратури вчинити дії щодо поновлення порушених прав ОСОБА_1 шляхом відзиву дисциплінарної скарги.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що наказ №219 від 28 серпня 2018 року про початок службового розслідування базувався на інформації, отриманій незаконним шляхом, а тому має бути скасований. Також ОСОБА_1 мотивував позов тим, що під час службового розслідування працівники прокуратури Дніпропетровської області без його згоди збирали, зберігали, використовували та поширювали конфіденційну інформацію.

Покликаючись на приписи частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), ОСОБА_1 зазначав, що він у позасудову порядку відповідно до Закону України «Про звернення громадян» скористався можливістю оскарження дій працівників прокуратури Дніпропетровської області та 6 грудня 2022 року отримав лист-відповідь №17/1-32818-18 від 16 листопада 2022 року. На цій основі ОСОБА_1 стверджував, що строк звернення до адміністративного суду пропущено з поважних причин.

12 грудня 2022 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, відповідно до якої:

- визнав неповажними підстави, зазначені ОСОБА_1 у клопотанні про поновлення строку;

- відмовив у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду;

- залишив без руху позовну заяву;

- надав ОСОБА_1 десятиденний строк, з моменту отримання копії ухвали, для усунення недоліків позовної заяви у спосіб подання: заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду, у якій вказати інші підстави для поновлення строку, а також надати докази поважності причин його пропуску; доказів сплати судового збору в розмірі: 1984,80 грн.

У порядку цих усунення недоліків ОСОБА_1 подав до суду заяву, у якій просив визнати поважними причини пропуску строку та поновити його. Одночасно з цим ОСОБА_1 надав суду документ про сплату судового збору у сумі: 1984,80 грн.

Свою позицію стосовно строку звернення до суду ОСОБА_1 мотивував тим, що він скористався можливістю досудового вирішення спору, позаяк оскаржив наказ №219 від 28 серпня 2018 року про початок службового розслідування у порядку пункту 1 частини першої статті 4 Закону України «Про звернення громадян», а відтак для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення йому рішення за результатом розгляду скарги. Тож ОСОБА_1 наполягав на тому, що строк звернення до суду пропущено з поважних причин, а тому він має бути поновлений. Зрештою ОСОБА_1 зазначав, що протиправні дії, пов`язані з незаконним зберіганням конфіденційної інформації, є триваючими, тож строк на їхнє оскарження не потребує поновлення.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2022 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 березня 2023 року, підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду, вказані в заяві ОСОБА_1 , визнано неповажними; відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до адміністративного суду із позовною заявою; позовну заяву повернуто ОСОБА_1 .

Місцевий суд виходив з того, що ОСОБА_1 пропустив місячний строк звернення до адміністративного суду, установлений частиною п`ятою статті 122 КАС України, оскільки подав позовну заяву через 4 роки після видачі наказу №219 від 28 серпня 2018 року про початок службового розслідування.

Одночасно з цим, суд зазначав, що жоден нормативно-правовий акт не передбачає ні можливості, ні обов`язку досудового вирішення подібного спору, тому факт звернення до відповідача не є досудовим порядком вирішення спору.

Також суд указав, що ОСОБА_1 уже подав позов до Дніпропетровської обласної прокуратури з такими вимогами, де справі був присвоєний номер 160/17252/22 та ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 4 листопада 2022 року позовна заява була залишена без руху з підстав пропуску строку звернення до суду. У цьому контексті суд зауважив, що у справі №160/17252/22 ОСОБА_1 покликався на лист-відповідь №17/1-32818-18 від 3 серпня 2022 року, отриманий 9 серпня 2022 року, за результатами оскарження ним дій працівників прокуратури Дніпропетровської області відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Зауваживши те, що обидва листи-відповіді є аналогічними за змістом, суд указав, що про ймовірне порушення свої прав позивач дізнався 9 серпня 2022 року, тож навіть при застосуванні правила про трьохмісячний строк звернення позов слід було подати до 9 листопада 2022 року.

Місцевий суд також указав на відсутність доказів, які б підтверджували наявність об`єктивних, істотних та непереборних причин, що заважали ОСОБА_1 реалізувати своє право на звернення до суду із цим позовом зважаючи на те, що Кодексом адміністративного судочинства України обмежено строк на подання адміністративних позовів стосовно такої категорії.

Пославшись на ці обставини справи і недоведеність обставин, які б безумовно свідчили про об`єктивну неможливість вчасного оскарження наказу та дій, місцевий суд дійшов висновку про відсутність підстав для поновлення ОСОБА_1 строку звернення до суду із цим позовом.

Переглянувши ухвалу про повернення позовної заяви, суд апеляційної інстанції погодився з висновком місцевого суду про застосування до спірних правовідносин спеціального місячного строку звернення, встановленого частиною п`ятою статті 122 КАС України.

Апеляційний суд наголосив на тому, що законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об`єктивної можливості цієї особи знати про такі факти.

У цьому контексті суд апеляційної інстанції указав на відсутність заперечень позивача щодо його обізнаності із наказом прокурора Дніпропетровської області №219 від 28 серпня 2018 року про призначення службового розслідування та вчиненими діями на його виконання. Водночас суд з`ясував, що ОСОБА_1 оскаржував результати дисциплінарного провадження.

На тлі цих обставин суд апеляційної інстанції виснував, що позивач ще у 2018 році міг бути обізнаний про існування наказу №219 від 28 серпня 2018 року та дій відповідача, вчинених у 2018 році на виконання такого наказу. Суд зауважив, що з моменту їхнього прийняття і вчинення пройшло більше чотирьох років, проте ні в позові, ні в апеляційній скарзі скаржник не навів об`єктивних обставин та перешкод, які б заважали йому протягом такого тривалого періоду звернутися до суду з цим позовом.

Зрештою суд апеляційної інстанції констатував, що позивач безпідставно ототожнює подання звернень до Офісу Генерального прокурора в порядку Закону України «Про звернення громадян» з досудовим врегулюванням спору, передбаченим частиною четвертою статті 122 КАС України, та помилково вважає, що цей спір мав би вирішуватись шляхом врегулювання у досудовому порядку.

6 квітня 2023 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 9 березня 2023 року, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

8 травня 2023 року Суд відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, абзацом другим частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції про повернення заяви позивачеві (заявникові) та прийнята за результатом її апеляційного перегляду постанова суду апеляційної інстанції; підставами касаційного оскарження є порушення цими судами норм процесуального права.

Скаржник стверджує, що він не пропустив тримісячного строку звернення до суду, оскільки подав позов у межах цього строку після того як отримав лист-відповідь №17/1-32818-18 від 16 листопада 2022 року.

Одночасно з цим, скаржник вважає, що строк на оскарження дій працівників прокуратури Дніпропетровської області не потребує поновлення, оскільки оскаржувані дії тривають у зв`язку із протиправним зберіганням конфіденційної інформації.

Представник Дніпропетровської обласної прокуратури у відзиві просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а оскаржувані судові рішення - без змін.

В обґрунтування своєї позиції зазначив, що за результатом службового розслідування 9 жовтня 2018 року до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів була подана дисциплінарна скарга про вчинення прокурором Криворізької місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку. Надалі рішенням Комісії від 12 грудня 2018 року ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності на накладено на нього стягнення у виді звільнення з посади. Це стягнення було застосоване до ОСОБА_1 наказом прокурора Дніпропетровської області від 15 квітня 2019 року. Відповідне рішення ОСОБА_1 оскаржив до Вищої ради правосуддя, яка 12 березня 2019 року відмовила у її задоволенні. Зрештою зазначив про те, що ОСОБА_1 оскаржував відповідні рішенні в судовому порядку у справах №160/3602/19, №9901/146/19.

На тлі цих обставин представник відповідача вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що ОСОБА_1 був обізнаний про наявність оскаржуваних наказу та дій ще з серпня 2018 року, а докази поважності причин пропуску місячного строку звернення до суду відсутні.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Згідно з частиною першою статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).

Зі змісту наведених норм видно, що строк звернення до адміністративного суду обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Разом з цим, порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.

Для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час, коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. У той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.

Поняття «повинен був дізнатися» необхідно розуміти як неможливість незнання, високу вірогідність, можливість дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа має можливість дізнатися про порушення своїх прав, якщо їй відомо про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і у неї відсутні перешкоди для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Під «поважними причинами» слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: (1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; (2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; (3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; (4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Загалом правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин - вони повинні бути поважними, реальними або непереборними і об`єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об`єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб`єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.

Інакшого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб`єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає. Під таку оцінку мають потрапляти певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв`язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб`єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв, і чи пов`язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.

Зрештою право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Частинами першою, другою статті 123 КАС України визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Пунктом 9 частини першої статті 169 КАС України встановлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Відповідно до приписів частини п`ятої статті 4 Закону України «Про доступ до судових рішень» судді мають право на доступ до усіх інформаційних ресурсів Реєстру, в тому числі до інформації, визначеної статтею 7 цього Закону.

У цій справі суди першої й апеляційної інстанції дійшли висновку про застосування до спірних правовідносин спеціального місячного строку звернення до суду, встановленого частиною п`ятою статті 122 КАС України, та неповажність причин його пропуску з боку позивача. Цей висновок Верховний Суд вважає законним і обґрунтованим.

Спір з приводу оскарження ОСОБА_1 наказу прокурора Дніпропетровської області №219 від 28 серпня 2018 року про призначення службового розслідування та дій працівників прокуратури Дніпропетровської області, вчинених на виконання цього наказу, є спором з приводу проходження публічної служби. Відтак строк звернення до адміністративного суду в цій справі складає один місяць з часу, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

У цьому контексті Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій в тому, що подання ОСОБА_1 звернень до Офісу Генерального прокурора у порядку Закону України «Про звернення громадян» не є підставою для застосування правила, передбаченого частиною четвертої статті 122 КАС України, щодо трьохмісячного строку звернення до адміністративного суду з подібним позовом.

Установивши, що ОСОБА_1 оскаржував результати дисциплінарного провадження, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що позивач ще у 2018 року повинен був дізнатися про ймовірне порушення своїх прав наказом №219 від 28 серпня 2018 року, яким призначено службове розслідування, і відповідними діями, що вчинені на його виконання. Колегія суддів Верховного Суду вважає цей висновок правильним.

Як вбачається з даних Єдиного державного реєстру судових рішень і комп`ютерної програми «Діловодство спеціалізованого суду», у рамках адміністративної справи №160/3602/19 ОСОБА_1 був пред`явлений позов до Прокуратури Дніпропетровської області, у якому він просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області №454к від 15 квітня 2019 року про застосування до прокурора Криворізької місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури;

- визнати усі дії пов`язані із звільненням ОСОБА_1 , прокурора Криворізької місцевої прокуратури №3, протиправними; зобов`язати прокуратуру Дніпропетровської області поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури №3;

- зобов`язати прокуратуру Дніпропетровської області здійснити виплату заробітної плати за увесь час вимушеного прогулу.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року у справі №160/3602/19, залишеним без змін постановами Третього апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року і Верховного Суду від 16 квітня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

У рамках адміністративної справи №9901/159/19 ОСОБА_1 був пред`явлений позов до Вищої ради правосуддя, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Кадрова комісія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (правонаступник відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження), у якому він просив:

- визнати протиправним, нечинним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя від 12 березня 2019 року №725/0/15-19 «Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12 грудня 2018 року №559дп-18 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Криворізької місцевої прокуратури №3 Дніпровської області Пізняка В.І.».

Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 грудня 2021 року у справі №9901/159/19, залишеним без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.

Сукупність фактичних обставин справи указує на те, що ОСОБА_1 були відомі обставини як прийняття наказу №219 від 28 серпня 2018 року, так і вчинення відповідних дій на його виконання. Суд не бачить підстав для сумнівів у цьому питанні з огляду на оскарження ОСОБА_1 результатів дисциплінарного провадження.

Отже, щонайменше з серпня 2018 року ОСОБА_1 мав можливість дізнатися про наказ прокурора Дніпропетровської області №219 від 28 серпня 2018 року про призначення службового розслідування та вчинені на його виконання дії. Однак цей позов ОСОБА_1 пред`явив у грудні 2022 року, більше ніж через чотири роки після прийняття і вчинення оскаржуваних рішень і дій.

Аргументи касаційної скарги не є переконливими свідченнями того, що за наявності наміру поновити порушені права позивач був об`єктивно позбавлений можливості вчасно звернутися до адміністративного суду.

Оцінка змісту обставин справи, хронології та послідовності дій позивача перед зверненням до суду свідчать про те, що цей строк був пропущений через відсутність зусиль позивача і належної старанності.

Зважаючи на те, що позивач без поважних причин пропустив строк звернення до суду й відсутні підстави для поновлення цього строку, то суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов законного й обґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На основі викладеного Верховний Суд констатує, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, суди не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

За таких обставин і міркувань у задоволенні касаційної скарги належить відмовити.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 9 березня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду