Історія справи

Постанова КАС ВП від 20.09.2022 року у справі №140/15948/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 140/15948/20

адміністративне провадження № К/990/1146/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Мартинюк Н. М., Соколова В. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Гуто-Боровенської об`єднаної територіальної громади в особі Гуто-Боровенської сільської ради до Волинської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Гуто-Боровенської об`єднаної територіальної громади в особі Гуто-Боровенської сільської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 (колегія суддів у складі: Хобор Р. Б., Сеника Р. П., Судової-Хомюк Н. М.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У листопаді 2020 року Гуто-Боровенська об`єднана територіальна громада в особі Гуто-Боровенської сільської ради (далі - позивач, Гуто-Боровенська ОТГ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Волинської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Волинська ОДА), в якому, з урахуванням заяви про зміну (уточнення) предмету адміністративного позову від 19.02.2021, просила:

- визнати протиправною бездіяльність Волинської ОДА під час розробки Перспективного плану формування територій громад Волинської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 590-р (Урядовий кур`єр, офіційне видання від 17.06.2020 № 113) в частині включення Гуто-Боровенської об`єднаної територіальної громади Камінь-Каширського району Волинської області до складу Камінь-Каширської об`єднаної територіальної громади Камінь-Каширського району Волинської області, відповідно до пункту 1 «Графічна частина (карта Волинської області)» та пункту 2 «Перелік спроможних територіальних громад Волинської області» Перспективного плану формування територій громад Волинської області, що є додатком до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 590-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області»;

- зобов`язати Волинську ОДА розробити проект змін до Перспективного плану формування територій громад Волинської області, якими включити до переліку спроможних громад Волинської області Гуто-Боровенську об`єднану територіальну громаду (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ - 721483101), до складу якої увійшли територіальні громади: Гуто-Боровенська, Боровненська, Великообзирська, Верхівська, Олениненська, з адміністративним центром об`єднаної територіальної громади в селі Гута-Боровенська, та звернутися з відповідним поданням до Кабінету Міністрів України про затвердження відповідних змін до перспективного плану.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що за поданням Волинської ОДА Кабінетом Міністрів України 13.05.2020 було прийнято розпорядження № 590-р, яким затверджено Перспективний план формування територіальних громад Волинської області, який у подальшому став підґрунтям для створення адміністративно-територіального устрою базового рівня Волинської області, і відповідно для проведення місцевих виборів 25.10.2020 на новій територіальній основі. Вказаним розпорядженням також було визнано таким, що втратило чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.02.2019 № 65 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Волинської області» в частині доповнення переліку спроможних територіальних громад Волинської області Гуто-Боровенською ОТГ (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ - 721483101), з адміністративним центром територіальної громади в селі Гута-Боровенська.

Також зазначає, що загалом Гуто-Боровенська ОТГ наразі складається з 10 населених пунктів, а загальна кількість населення складає - 5264 особи. Площа території ОТГ складає 301,27 км2, на території громади функціонує 4 загальноосвітніх навчальних закладів І-ІІІ ступеня, 2 загальноосвітніх навчальних закладів І-II ступеня в яких навчається 814 осіб, 3 дошкільних навчальних закладів із зональною чисельністю 104 учні, 6 закладів культури, 6 фельдшерсько- акушерських пунктів та 1 амбулаторія. Також в громаді наявні 5 об`єктів в яких розміщені органи місцевого самоврядування, в тому числі соціального захисту населення, загальний обсяг доходів бюджету ОТГ за 2019 рік складає 42 133 649 грн, перевиконання бюджету склало 108,8%. Після утворення Гуто-Боровенської ОТГ було реалізовано ряд проектів з ремонту шкільних бібліотек, їдальнь, спортивних кімнат, фасадів загальноосвітніх навчальних закладів, які розташовані на території ОТГ, огородження ДНЗ «Сонечко» с. Гута-Боровенська, проводиться реконструкція адмінприміщення під ЦНАП, поточний ремонт вулиць тощо. В свою чергу за чотири роки, що передували утворенню Гуто-Боровенської ОТГ жодних важливих соціально-економічних проектів за рахунок коштів Камінь-Каширського району не було реалізовано.

Оціночний рівень спроможності Гуто-Боровенської ОТГ становить 2,8 відсотка, що згідно Методики формування спроможних територіальних громад визначається як середній, жителі Гуто-Боровенської ОТГ переконані в самостійній спроможності громади та проти включення до Камінь-Каширської ОТГ, у зв`язку із чим керівники комунальних установ, організацій і підприємств, підприємці Гуто-Боровенської ОТГ, жителі громади організували мирну акцію протесту біля будівлі Волинської ОДА. Окрім того, Гуто-Боровенська ОТГ в особі Гуто-Боровенської сільської ради зверталася до Волинської ОДА з листом-зверненням від 25.05.2020 № 2278 щодо виключення з перспективного плану Камінь-Каширської ОТГ Гуто-Боровенської ОТГ і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проекту щодо таких змін, однак відповідач на такі дії не відреагував.

Позивач указує, що проект Перспективного плану був розроблений без повідомлення Гуто-Боровенської сільської ради про початок процесу формування нового Перспективного плану, внесення до нього змін, проведення засідання регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою та будь-яких інших дій, пов`язаних з його розробкою та Волинська ОДА прийняла рішення про включення Гуто-Боровенської ОТГ до складу Камінь-Каширської ОТГ з порушенням статті 2 «Принципи добровільного об`єднання територіальних громад» Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Звертає увагу, що населені пункти Гуто-Боровенської ОТГ (крім с. Гута-Боровенська, с. Малі Голоби) знаходяться на відстані від 30 до 40 км від м. Камінь-Каширський та у разі приєднання до Камінь-Каширської ОТГ порушується пункт 6 Методики формування спроможних територіальних громад, відповідно до якого час прибуття для надання медичної допомоги та пожежної допомоги не повинен перевищувати 20 хв, а у даній ситуації (в залежності від розміщення населених пунктів Гуто-Боровенської ОТГ) він становитиме у кращому випадку 40-50 хв.

Окрім того, ключове обговорення пропозицій щодо внесення змін до Перспективного плану відбулося на засіданні регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Волинської області до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад», тобто рішення регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Волинської області приймалося 21.01.2020 на підставі старої Методики за відсутності будь-яких документів, що підтверджують розрахунки спроможності існуючих та утворюваних ОТГ, а уже до Кабінету Міністрів України ОДА подала паспорти підготовлені за новою методикою, (але без проведення засідання регіональної робочої групи та погодження (обговорення) таких документів із органами місцевого самоврядування, як того вимагає чинна Методика.

З наведених підстав уважає, що проект Перспективного плану був розроблений з допущенням ряду процедурних порушень, без урахування існуючої спроможної об`єднаної територіальної громади, думки її представників та мешканців, а також з порушенням принципів добровільного об`єднання/приєднання вже існуючої спроможної територіальної громади.

Наголошує, що Методика формування спроможних територіальних громад не передбачає можливості включення в Перспективний план і формування територій громад області вже утвореної ОТГ до іншої проектної територіальної громади, та вказує на обов`язковість формування проекту Перспективного плану з урахуванням вже утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» ОТГ.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправними дії Волинської ОДА, що полягають у включенні Гуто-Боровенської ОТГ Камінь-Каширського району Волинської області до складу Камінь-Каширської ОТГ Камінь-Каширського району Волинської області у проекті Перспективного плану формування територій громад Волинської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 590-р. Зобов`язано Волинську ОДА розробити проект змін до Перспективного плану формування територій громад Волинської області в частині включення до переліку спроможних громад Волинської області Гуто-Боровенську ОТГ до складу якої увійшли територіальні громади: Гуто-Боровенська, Боровненська, Великообзирська, Верхівська, Олениненська з адміністративним центром об`єднаної територіальної громади в селі Гута-Боровенська Камінь-Каширського району Волинської області та подати такий проект до Кабінету Міністрів України для затвердження.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача Перспективний план формування територій громад Волинської області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад.

Крім того, суд зазначає, що Волинською ОДА під час формування проекту Перспективного плану, направленого листом від 13.02.2020 № 1006/23/2-20 на затвердження Кабінету Міністрів України, не дотримано вимог пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої Гуто-Боровенської ОТГ, відповідач включив Гуто-Боровенську, Боровненську, Великообзирську, Верхівську, Олениненцьку , Піщанську та Полицівську сільські ради. Встановлені обставини, на думку суду свідчать, про те, що внаслідок вчинення оскаржуваних дій створюється Камінь-Каширська ОТГ з територіальних громад позивача, всупереч волевиявленню мешканців відповідних громад, тобто у недобровільний спосіб, та поданий на затвердження Кабінету Міністрів України Перспективний план розроблений з порушенням вимог пункту 4 Методики, а саме без врахування того, що Гуто-Боровенська ОТГ є вже сформованою та діючою ОТГ.

Також, з посиланням на норми Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад», наголошував на тому, що рішенням Гуто-Боровенської сільської ради Камінь-Каширського району Волинської області від 24.06.2020 № 15/3 «Про обговорення розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 708-р «Про визнання адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Волинської області» констатовано, що вказані розпорядження в частині включення до складу Камінь-Каширської ОТГ Гуто-Боровенської ОТГ порушують законні права та інтереси всієї Гуто-Боровенської ОТГ та Гуто-Боровенська сільська рада не надавала згоди на приєднання до Камінь-Каширської ОТГ чи будь-якої іншої громади.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що віднесення Гуто-Боровенської ОТГ Камінь-Каширського району Волинської області до складу Камінь-Каширської ОТГ до Перспективного плану формування територій громад Волинської області, за встановлених у даній справі обставин, суперечить основному принципу об`єднання територіальних громад - добровільності.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог повністю, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки на даний час закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад, шляхом затвердження перспективних планів територій громад. Суд вважає, що саме постанова Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану є тим актом, який створює для позивача правові наслідки. Це пов`язано з тим, що Кабінет Міністрів України, в межах своєї дискреції, у будь-якому випадку, не позбавлений можливості відмовити у затвердженні перспективного плану, зважаючи на його не обґрунтованість та порушення законодавства України при його розробці. Тому, на думку апеляційного суду, позивач обрав невірний спосіб захисту порушеного права, звернувшись з позовом до відповідача, у якому просив визнати протиправною бездіяльності відповідача під час розробки Перспективного плану формування територій громад Волинської області. Щодо зобов`язання відповідача розробити проект змін до Перспективного плану формування територій громад Волинської області, то апеляційний суд зазначив, що вказане питання врегульоване належним чином нормами законодавства України та передбачає процедуру ініціювання питання щодо внесення змін у перспективний план формування територій. Вирішення питання про ініціювання внесення змін у перспективний план є компетенцією відповідача і суд не вправі втручатися у ці повноваження.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга позивача подана на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Також скаржник вважає, що наявні підстави, передбачені пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України для касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанції, оскільки предметом позову у даній справі є суспільні інтереси понад 5000 жителів Гуто-Боровенської ОТГ.

На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що він не погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що саме постанова Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану є тим правовим актом, який створює для позивача правові наслідки, оскільки, на думку скаржника, виключно відповідач наділений правом вносити зміни до Перспективного плану формування територій та громад області, а Кабінет міністрів України лише розглядає такий Перспективний план та виключно на його основі затверджує новий територіально-адміністративний устрій області. Наголошує на тому, що саме бездіяльність відповідача призвела до того, що Кабінет Міністрів України затвердив новий Перспективний план та в подальшому затвердив новий територіально-адміністративний устрій. Разом з тим, Кабінет Міністрів України, на його думку, позбавлений можливості самостійно, усупереч Перспективному плану, змінювати територіально-адміністративний устрій, а тому виключно Волинська ОДА є тим належним відповідачем, дії якого можуть змінити територіально-адміністративний устрій області до такого, в якому Гуто-Боровенська ОТГ буде існувати як окрема одиниця.

Отже, позивач зазначає про відсутність судової практики Верховного суду, яка б чітко трактувала норми матеріального права у подібних правовідносинах та тим самим давала можливість застосовування виключно єдиного способу судового захисту як то, оскарження дій (бездіяльності) Кабінету Міністрів України та скасування розпоряджень про затвердження перспективних планів, або ж оскарження дій (бездіяльності) обласних державних адміністрацій та зобов`язання вчинити ті чи інші дії щодо перспективних планів.

Крім того, скаржник зазначає про те, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою докази у цій справі, які стали підставою для звернення до суду позивача з вимогою про зобов`язання вчинити певні дії, а саме: лист позивача від 25.05.2020 № 2278 та відповідь відповідача на нього від 18.06.2020 № 4178/44/2-20.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційної скарги

10.01.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Гуто-Боровенської ОТГ на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.01.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Бучик А. Ю., суддів Мороз Л. Л., Стеценко С. Г. для розгляду судової справи № 140/15948/20.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19.01.2022 № 80/0/78-22 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 140/15948/20 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 18.01.2022 ухвали № К/990/1146/22 про відведення судді-доповідача Бучик А. Ю. та суддів Мороз Л. Л., Стеценка С. Г. від розгляду матеріалів касаційної скарги Гуто-Боровенської ОТГ на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 у справі № 140/15948/20.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.01.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 140/15948/20.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01.02.2022 № 192/0/78-22 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 140/15948/20 на підставі службової записки судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М. від 01.02.2022 № 303/0/64-22 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судової справи, у зв`язку з відпусткою судді Жука А. В., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.02.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Мартинюк Н. М., Соколова В. М. для розгляду судової справи № 140/15948/20.

Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Гуто-Боровенської ОТГ на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021.

Ухвалою Верховного Суду від 19.09.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

На І сесії VІІ скликання Гуто-Боровенської сільської ради Камінь-Каширського району Волинської області 03.01.2019 прийнято рішення № 1/7 «Про початок реорганізації Боровненської сільської ради, Олениненської сільської ради, Великообзирської сільської ради та Верхівської сільської ради шляхом приєднання до Гуто-Боровенської сільської ради».

Розпорядженням голови Волинської ОДА від 03.08.2018 № 506 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад в Гуто-Боровенську ОТГ з адміністративним центром у с. Гута-Боровенська Камінь-Каширського району Волинської області.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.02.2019 № 65-р «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Волинської області» (Офіційний вісник України, 2019 рік № 17, ст. 194) доповнено переліку спроможних територіальних громад Волинської області Гуто-Боровенскою ОТГ (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ - 721483101), до складу якої увійшли територіальні громади: Гуто-Боровенська, Боровиепська, Великообзирська, Верхівська, Олениненська, Піщанськака, Полицівська, з адміністративним центром об`єднаної територіальної громади в селі Гута-Боровенська.

Відповідно до проекту Перспективного плану формування територій громад Волинської області, розробленого Волинської ОДА та надісланого відповідачем на розгляд Кабінету Міністрів України листом від 13.02.2020 № 1006/23/2-20, Гуто-Боровенська ОТГ була включена до складу Камінь-Каширської об`єднаної територіальної громади Камінь-Каширського району Волинської області.

На виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» щодо приведення затверджених перспективних планів формування територіальних громад у відповідність із зазначеною постановою Волинська ОДА від 13.02.2020 № 1006/23/2-20 подала на затвердження Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територіальних громад Волинської області, яким Гуто-Боровенська ОТГ була включена до складу Камінь-Каширської об`єднаної територіальної громади Камінь-Каширського району Волинської області.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 590-р затвержено перспективний план формування територій громад Волинської області.

Кабінет Міністрів України розпорядженням від 12.06.2020 № 708-р також визначив адміністративні центри та затвердив території територіальних громад Волинської області.

Не погоджуючись із бездіяльністю Волинської ОДА під час розробки Перспективного плану формування територій громад Волинської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 590-р в частині включення Гуто-Боровенської ОТГ до складу Камінь-Каширської ОТГ Камінь-Каширського району Волинської області, позивач звернувся із даним позовом до суду.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права та акти їхнього застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Статтею 2 Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Частиною першою статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Законом України від 05.12.2019 № 348-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей частину першу статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» доповнено пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області».

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Відповідно до частин п`ятої, шостої, сьомої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Частиною першою статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Згідно з частинами першою та другою статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Законом України від 05.12.2019 № 348-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей частину третю статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».

Відповідно до пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 (далі - Методика) формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

24.01.2020 постановою Кабінету Міністрів України № 34 внесено зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214.

Відповідно до пункту 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Згідно з пунктом 5 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34) формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пункту 12 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34) з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Згідно з пунктом 11 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 662) з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, виходить із такого.

Відповідно до вимог статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Судом першої інстанції встановлено, що втілюючи волю мешканців п`яти сільських рад: Гуто-Боровенської, Олениненської, Боровненської, Великообзирської, Верхівської останні у 2019 році об`єднались в Гуто-Боровенську ОТГ Камінь-Каширського району Волинської області з адміністративним центром у селі Гута-Боровенська Камінь-Каширського району Волинської області. Разом з тим, на переконання позивача, сформований відповідачем проект перспективного плану у 2020 році, прийнятий без врахування вищенаведеного волевиявлення громадян щодо бажання перебувати у складі Камінь-Каширської ОТГ, що, на його думку, свідчить про недотримання принципу добровільності об`єднання територіальних громад.

20.12.2019 набрав чинності Закон України від 05.12.2019 № 348-1X «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей, яким частину першу статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» доповнено пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області».

Крім того, цим Законом частину третю статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».

Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Отже, враховуючи, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад. Отже, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача Перспективний план формування територій громад Волинської області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад.

Посилання суду апеляційної інстанції на те, що позивач обрав неправильний спосіб захисту порушеного права, оскільки постанова Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану є тим актом, який створює для позивача правові наслідки, з огляду на те, що Кабінет Міністрів України, в межах своєї дискреції, у будь-якому випадку, не позбавлений можливості відмовити у затвердженні перспективного плану, зважаючи на його не обґрунтованість та порушення законодавства України при його розробці, Верховний Суд відхиляє, оскільки відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, тому виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а Кабінет Міністрів, відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», лише затверджує Перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації. Отже, дії (рішення) Волинської ОДА можуть змінити територіально-адміністративний устрій області.

Таким чином, дії (рішення) відповідача впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки, тому висновок суду апеляційної інстанції про те, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту є помилковим.

Відповідно до пункту 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 662) формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Водночас 24.01.2020 постановою Кабінету Міністрів України № 34 внесено зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214.

Відповідно до пункту 5 Методики (у редакції з 31.01.2020) формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Судом першої інстанції встановлено, що ключове обговорення пропозицій щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад Волинської області відбулося 21.01.2020, що підтверджується протоколом засіданні регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Волинської області, тобто за три дні до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» та на момент дії вимог Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 (в редакції від 02.10.2019).

Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» встановлено, що Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним державним адміністраціям у двотижневий строк внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо приведення затверджених перспективних планів формування територій громад у відповідність із цією постановою.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що рішення регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Волинської області приймалося на підставі Методики у редакції, чинній до 24.01.2020, а до Кабінету Міністрів України відповідач подав паспорти підготовлені за Методикою у редакції, чинній після 24.01.2020, але без проведення засідання регіональної робочої групи та погодження (обговорення) таких документів.

Крім того, судом першої інстанції встановлено, що на засіданні регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Волинської області були присутні лише 16 членів групи (ними проставлено особисті підписи у списку) із загальної чисельності 42 членів комісії, тому не було кворуму для прийняття цього рішення, та до складу не були включені представники органів місцевого самоврядування Гуто-Боровенської ОТГ, зокрема, як того вимагає Методика.

Також судом першої інстанції встановлено, що розпорядженням Волинської ОДА від 03.08.2018 № 506 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад в Гуто-Боровенську ОТГ з адміністративним центром у селі Гута-Боровенська Камінь-Каширського району Волинської області, у Гуто-Боровенській ОТГ були призначені та проведені перші вибори, обрано її депутатів, голову, та здійснюється діяльність об`єднаної територіальної громади.

Згідно з пунктом 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць проект перспективного плану.

Таким чином, Методика не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до іншої утвореної територіальної громади, проте вказує на обов`язковість формування проекту Перспективного плану, з урахуванням вже утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад.

Водночас, як встановлено судом першої інстанції, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 13.02.2020 № 1006/23/2-20 на затвердження Кабінету Міністрів України, свідчить про те, що Волинською ОДА під час його формування не дотримано вимог пункту 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої Гуто-Боровенської ОТГ, відповідач включив Гуто-Боровенську, Боровненську, Великообзирську, Верхівську, Олениненцьку, Піщанську та Полицівську сільські ради.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що внаслідок вчинення оскаржуваних дій створюється Камінь-Каширська ОТГ з територіальних громад позивача, усупереч волевиявленню мешканців відповідних громад, тобто у недобровільний спосіб, та поданий на затвердження Кабінету Міністрів України Перспективний план розроблений з порушенням вимог пункту 4 Методики, тобто без врахування того, що Гуто-Боровенська ОТГ є вже сформованою та діючою ОТГ.

Поряд із цим, суд першої інстанції встановив, що Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.02.2019 № 65-р «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Волинської області» було чинним на момент створення Гуто-Боровенської ОТГ і ніяких застережень не виникало, натомість відповідачем та його представником під час розгляду справи не надано доказів протилежного. Також суд першої інстанції встановив, що лист Департаменту фінансів Волинської ОДА від 12.08.2018, на який посилається відповідач, як на підставу для неможливості віднесення Гуто-Боровенської ОТГ до спроможних громад, уже існував при створенні Гуто-Боровенської ОТГ у 2019 році, тому жодним чином не підтверджує неможливість включення Гуто-Боровенської ОТГ до нового проекту перспективного плану, як окремої спроможної територіальної громади.

Крім того, суд першої інстанції встановив, що Гуто-Боровенська ОТГ має середній оціночний рівень спроможності, відтак, відповідно до Методики дає можливість окремого включення до Перспективного плану, хоча і передбачений варіант окремого включення навіть територіальних громад з низьким рівнем спроможності, за умови, що кількість громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 % від загальної кількості спроможних громад області. Суд зазначає, що під час судового засідання представник відповідача повідомив, що до Перспективного плану формування територій громад Волинської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 590-р, дійсно були включені і територіальні громади з низьким рівнем спроможності.

Окрім того, положеннями пункту 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34) визначено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Відповідно до пункту 12 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34) з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Отже, положення Методики в першу чергу ґрунтуються на принципах добровільного об`єднання територіальних громад чи/або приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною.

Як встановлено судом першої інстанції, Волинська ОДА не включила до складу робочої групи представників Гуто-Боровенської ОТГ.

Крім того, судом першої інстанції встановлено, що відомості, розміщені на офіційному сайті Волинської ОДА про проведені та заплановані громадські слухання (консультації з громадськістю) у 2019 та січні 2020 року, не містять інформації про проведення громадських слухань з приводу перспективного плану формування громад та територій області. Відсутність волевиявлення жителів Гуто-Боровенської ОТГ щодо приєднання до Камінь-Каширської ОТГ підтверджуються проведеною жителями громади мирною акцією протесту біля будівлі Волинської ОДА та листом-зверненням Гуто-Боровенської ОТГ в особі Гуто-Боровенської сільської ради від 25.05.2020 № 2278 до Волинської ОДА щодо виключення з перспективного плану Камінь-Каширської ОТГ Гуто-Боровенську ОТГ і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проекту щодо таких змін.

З аналізу викладених положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Методики можна дійти висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас системний аналіз викладених положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Подібна правова позиція за схожих фактичних обставин справи і правового регулювання спірних відносин, викладена у постановах Верховного Суду від 18.10.2019 у справі № 813/38/16, від 27.02.2020 у справі № 440/569/19, від 15.04.2020 у справі № 818/294/18.

Крім того, у цих справах Верховний Суд дійшов висновку, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Натомість, як встановлено судом першої інстанції, рішенням Гуто-Боровенської сільської ради Камінь-Каширського району Волинської області від 24.06.2020 № 15/3 «Про обговорення розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 708-р «Про визнання адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Волинської області» констатовано, що вказані розпорядження в частині включення до складу Камінь-Каширської ОТГ Гуто-Боровенської ОТГ порушує законні права та інтереси всієї Гуто-Боровенської територіальної громади та Гуто-Боровенська сільська рада не надавала згоди на приєднання до Камінь-Каширської ОТГ чи будь-якої іншої громади.

Відповідно до підпункту 1 пункту 6 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 34) потенційні адміністративні центри спроможних територіальних громад визначаються у такій послідовності: міста обласного значення та населені пункти - адміністративні центри районів. Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності автомобільних доріг загального користування чи з урахуванням особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори). Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності публічних послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не повинно перевищувати 20 хвилин.

Як встановлено судом першої інстанції, на обґрунтування позовних вимог позивач, у тому числі указував на те, що населені пункти Гуто-Боровенської ОТГ (крім села Гута-Боровенська, села Малі Голоби) знаходяться на відстані від 30 до 40 км від міста Камінь-Каширський та у разі приєднання до Камінь-Каширської ОТГ час прибуття для надання медичної допомоги та пожежної допомоги становитиме у кращому випадку 40-50 хв, однак вказані доводи не були спростовані відповідачем.

В контексті спірних правовідносин, суд першої інстанції правильно зазначив, що одними із принципів добровільного об`єднання територіальних громад є добровільність, економічна ефективність та відповідальність, а однією із умов - доступність публічних послуг, які не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 (справа № 1-16/2002 (№ 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Аналізуючи норми Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що статтями розділу ІІ цього Закону визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

З огляду на наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що віднесення Гуто-Боровенської ОТГ Камінь-Каширського району Волинської області до складу Камінь-Каширської ОТГ до Перспективного плану формування територій громад Волинської області, за встановлених у даній справі обставин, суперечить основному принципу об`єднання територіальних громад - добровільності.

Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог повністю.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги Згідно з пунктом 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Зважаючи на наведені вище мотиви і керуючись положеннями статті 352 КАС України колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції помилково скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.05.2021, яке було ухвалено відповідно до закону.

Отже, в силу статті 352 КАС України, постанову суду апеляційної інстанції необхідно скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Гуто-Боровенської об`єднаної територіальної громади в особі Гуто-Боровенської сільської ради задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 скасувати і залишити в силі рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14.05.2021.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Н.М. Мартинюк В.М. Соколов