Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 червня 2018 року

Київ

справа №804/16525/15

адміністративне провадження №К/9901/12455/18, К/9901/12456/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги депутатів Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 січня 2016 року (суддя Чорна В.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2016 року (судді: Баранник Н.П., Суховаров А.В., Щербак А.А.) у справі №804/16525/15 за позовом депутата Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_3 до Дніпропетровської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень,

установив:

У грудні 2015 року депутат Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної ради, в якому просив: визнати протиправними та скасувати рішення Дніпропетровської обласної ради VII скликання, прийняті на першому пленарному засіданні ради 16 грудня 2015 року: №1-1/VII «Про вибори голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання», №2-1/VII «Про вибори першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання», №3-1/VII «Про вибори заступника голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання», №7-1/VII «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання» (з урахуванням уточнень до позовної заяви).

Зазначав, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем з грубим порушенням вимог Законів України «Про місцеве самоврядування», «;Про доступ до публічної інформації» та Регламенту Дніпропетровської обласної ради VI скликання.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 січня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, депутат Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення відповідача від 16 грудня 2015 року №1-7/VII «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання» та задовольнити позов у цій частині. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права. Зазначає, що проект рішення про постійні комісії мав бути оприлюднений не пізніше, ніж за 20 робочих днів до дати його розгляду, натомість, проект рішення надано депутатам лише в день засідання ради.

Депутат Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_1 також подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними і скасування рішень відповідача від 16 грудня 2015 року №2-1/VII «Про вибори першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання» та №3-1/VII «Про вибори заступника голови Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання». Скаргу мотивує тим, що відповідачем при обранні першого заступника і заступника голови ради порушено положення статті 110 Регламенту через відсутність попереднього розгляду кандидатур на вказані посади на постійних комісіях та відсутність їх висновків з цих питань. Вважає, що суди хибно ототожнили поняття «порядок обрання голови ради» і «порядок голосування».

Дніпропетровська обласна рада у письмових запереченнях на касаційну скаргу депутата ОСОБА_1 просить залишити скаргу без задоволення, а судові рішення в оскаржуваній частині - без змін, оскільки вони прийняті із правильним застосуванням норм матеріального права. Поряд з цим звертає увагу на те, що скаржник не наділений правом на звернення до касаційного суду за оскарженням рішень судів першої та апеляційної інстанції, оскільки вони жодним чином не вплинули на його права, свободи, інтереси чи обов'язки.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши доводи касаційних скарг, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів дійшла висновку, що касаційні скарги не підлягають задоволенню, з огляду на таке.

Суди встановили, що 16 грудня 2015 року відбулась перша сесія Дніпропетровської обласної ради VII скликання, на якій обраним головою Дніпропетровської обласної ради ОСОБА_5 винесено на голосування питання щодо обрання першим заступником голови Дніпропетровської обласної ради ОСОБА_6 та заступником голови ради - ОСОБА_7

За наслідками таємного голосування обласною радою прийнято рішення: №2-1/VІІ «Про вибори першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання» та №3-1/VІІ «Про вибори заступника голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання», відповідно до яких першим заступником голови облради обрано ОСОБА_6, а заступником голови обрано ОСОБА_7

Також, на першій сесії ради прийнято рішення №7-1/VII «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання», яким затверджено Положення про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання, утворено постійні комісії та обрано їх персональний склад.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувані рішення прийняті відповідно до Регламенту обласної ради та з дотриманням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у зв'язку з чим підстави для їх скасування відсутні.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується із таким висновком судів першої та апеляційної інстанції.

Надаючи оцінку рішенням відповідача від 16 грудня 2015 року №2-1/VII «Про вибори першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання» та №3-1/VII «Про вибори заступника голови Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання», суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно з частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частиною першою статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Так, порядок обрання голови обласної ради, першого заступника голови обласної ради та заступника голови обласної ради врегульовано розділом 9 Регламенту Дніпропетровської обласної ради VI скликання.

Згідно зі статтею 66 Регламенту голова обласної ради обирається на сесії з числа депутатів на строк повноважень ради таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Голова ради вважається обраним, якщо за нього проголосувало більшість депутатів від загального складу ради.

Статтею 73 Регламенту визначено, що голова обласної ради представляє раді кандидатури на посаду першого заступника голови ради та заступника голови ради.

Положення аналогічного змісту щодо повноважень голови обласної ради закріплені пунктом 3 частини шостої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до статей 74 та 75 Регламенту обрання першого заступника голови та заступника голови обласної ради проводиться таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Голосування по виборах першого заступника голови та заступника голови обласної ради проводиться в порядку обрання голови ради. Рішення про обрання першого заступника голови обласної ради та заступника голови обласної ради підписує голова ради.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що виключно голова обласної ради наділений повноваженнями щодо представлення раді кандидатур на посаду першого заступника та заступника голови ради. У свою чергу перший заступник та заступник голови ради обираються на сесії ради з числа депутатів на строк повноважень ради шляхом таємного голосування.

Як встановлено судами зі стенограми засідання першої сесії Дніпропетровської обласної ради VII скликання, головою обласної ради ОСОБА_5 представлено раді кандидатури на посаду першого заступника голови та заступника голови ради. Питання можливості призначення на посаду першого заступника голови та заступника голови ради визначалось шляхом таємного голосування, за наслідками якого, враховуючи наявність кворуму, більшістю депутатів від загального складу ради ОСОБА_6 та ОСОБА_7 були обрані на вказані посади.

У касаційній скарзі депутат ОСОБА_8 зазначає, що відповідачем при обранні першого заступника голови та заступника голови ради порушено положення статті 110 Регламенту, через відсутність попереднього розгляду кандидатур на вказані посади на постійних комісіях обласної ради, та відсутність висновків останніх з цих питань.

Так, відповідно до вказаної статті Регламенту постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження обласною радою або готують висновки з цих питань. Статтею 103 Регламенту визначено перелік постійних комісій, які утворюються в обласній раді.

Водночас, як правильно зазначили суди, питання обрання першого заступника голови ради та заступника голови ради вирішуються в порядку обрання голови ради, яким не передбачено погодження або попереднього розгляду вказаного питання на постійних комісіях ради.

Крім того, судами встановлено, що станом на час обрання першого заступника голови та заступника голови ради, постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання обрані не були.

Що стосується рішення Дніпропетровської обласної ради VII скликання від 16 грудня 2015 року № 7-1/VII «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання», колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються, зокрема, такі питання як: утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій.

Згідно зі статтями 36, 37 Регламенту рішення ради приймаються більшістю депутатів від загального складу облради, крім випадків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» і цим Регламентом. Рішення обласної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення. Рішення обласної ради можуть прийматися без обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з депутатів не наполягає на цьому.

Судами встановлено, що на засіданні сесії обласної ради 16 грудня 2015 року були присутніми 109 депутатів (більше половини від загального складу облради - 120 депутатів), тобто, сесія обласної ради була повноважною для прийняття рішень.

Відповідно до стенограми засідання сесії ради рішення «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання» прийнято на пленарному засіданні більшістю голосів (65 голосів), тобто у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

Заявник касаційної скарги ОСОБА_9 посилався на те, що згідно з положеннями частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проект рішення про постійні комісії мав бути оприлюднений не пізніше ніж за 20 робочих днів до дати його розгляду.

Суди з цього приводу зазначили, що неоприлюднення інформації в даному випадку є підставою для притягнення винної особи до відповідальності, проте, така обставина не може слугувати підставою для скасування рішення обласної ради.

Так, відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

У той же час, відповідно до пункту 2 частини першої цієї статті Закону розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Тобто, встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню.

У свою чергу внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб'єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб'єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.

Виходячи з цього, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для скасування рішення відповідача від 16 грудня 2015 року № 7-1/VII «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання».

Що стосується доводів відповідача про те, що депутат ОСОБА_2 не має права на касаційне оскарження постановлених у даній справі рішень, колегія суддів вважає їх необґрунтованими, оскільки станом на час виникнення спірних правовідносин зазначена особа була депутатом Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання, та брала участь у сесії ради, яка мала місце 16 грудня 2015 року.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б привести до ухвалення незаконних рішень, внаслідок чого касаційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 січня 2016 року та ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2016 року - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 січня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2016 року залишити без змін, а касаційні скарги депутатів Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець