Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.01.2019 року у справі №803/860/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2019 року

Київ

справа №803/860/18

адміністративне провадження №К/9901/1565/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М. М. (суддя-доповідач),

суддів: Стародуба О. П., Мороз Л. Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року (суддя Ковальчук В. Д. ) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року (головуючий суддя Пліш М. А., судді Судова-Хомюк Н. А., Шинкар Т. І.) у справі №803/860/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі по тексту - відповідач), в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду для ведення фермерського господарства як учаснику бойових дій та зобов'язати надати такий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності площею 18,7027 га, кадастровий номер НОМЕР_1, яка знаходиться на території Пірванченської сільської ради Горохівського району, в оренду для ведення фермерського господарства як учаснику бойових дій та голові фермерського господарства "Пірванче-Агро" ОСОБА_1 поза земельними торгами.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду для ведення фермерського господарства як учаснику бойових дій. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Волинській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 27 березня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності площею 18,7027 га, кадастровий номер НОМЕР_1, яка знаходиться на території Пірванченської сільської ради Горохівського району, в оренду для ведення Фермерського господарства "Пірванче-Агро", як учаснику бойових дій. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що ОСОБА_1 є учасником бойових дій та має право на пільги, встановлені законодавством України, відповідно до посвідчення серії НОМЕР_2 від 08 квітня 2016 року (а. с.17).

Крім того, ОСОБА_1 є засновником, власником та керівником фермерського господарства "Пірванче-Агро" відповідно до рішення №1 від 06 березня 2018 року "Про створення фермерського господарства "Пірванче-Агро", статуту фермерського господарства "Пірванче-Агро", виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 13 березня 2018 року, наказу №1 від 13 березня 2018 року (а. с.6-14).

27 березня 2018 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області як голова фермерського господарства "Пірванче-Агро" із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності площею 18,7027 га, кадастровий номер НОМЕР_1, яка знаходиться на території Пірванченської сільської ради Горохівського району, в оренду для ведення фермерського господарства "Пірванче-Агро", як учаснику бойових дій, без проведення аукціону (а. с.15).

До заяви позивач додав наступні документи: копію посвідчення учасника бойових дій; викопіювання з кадастрової карти; довідку форми 6-зем; копію статуту фермерського господарства; виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб; паспортні дані.

У відповідь на дану заяву Головне управління Держгеокадастру у Волинській області надіслало позивачу лист від 25 квітня 2018 року №27-3-0.3-3027/2-18, в якому повідомило, що відповідно до Закону України від 18 лютого 2016 року №1012-VIII "Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів", який набрав чинності 03 квітня 2016 року, надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на умовах оренди підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах).

Відповідач вказав на те, що згідно пункту 2 статті 134 Земельного кодексу України позивач не може отримати земельну ділянку в оренду на безконкурентних засадах, тому надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки в оренду не є можливим (а. с.16).

Задовольняючи частково вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що позивачу як учаснику бойових дій передача в оренду земельної ділянки державної власності повинна здійснюватись поза земельними торгами в порядку, передбаченому статтею 123 ЗК України. Суд наголосив на тому, що положення статті 123 ЗК України не містять такої підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки як неможливість отримання земельної ділянки на безконкурентних засадах. Разом з тим, суди вважали, що надання такого дозволу відноситься до виключних повноважень відповідача, а суди не можуть втручатись у дискрецію суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за відповідними критеріями.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неправильно було застосовано норми матеріального права та не враховано те, що із відповідною заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою позивач звертався не як фізична особа, а як голова ФГ "Пірванче-Агро". З огляду на вказане, положення частини 3 статті 134 ЗК України в даному випадку застосуванню не підлягають, оскільки гарантії Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" поширюються лише на фізичних осіб при безоплатній передачі земельних ділянок.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до частини 7 Закону України "Про фермерське господарство" надання земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування для ведення фермерського господарства здійснюється в порядку, передбаченому Земельним кодексом України.

Статтею 12 Закону України "Про фермерське господарство" визначено, що землі фермерського господарства можуть складатися із: а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності; в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.

Аналогічні положення містить і частина 1 статті 31 ЗК України.

За змістом частин 1 -2 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частин 1 -2 статті 116 ЗК України або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність регламентований положеннями статті 118 ЗК України.

Порядок передачі земельних ділянок у користування (в тому числі, і в оренду) врегульовано приписами статей 123, 124 ЗК України залежно від особливостей таких земельних ділянок.

Слід зауважити, що стаття 123 ЗК України визначає саме порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, в той час, як приписи статті 124 ЗК України встановлюють порядок передачі земельних ділянок в оренду.

Частинами 2 та 3 статті 124 ЗК України передбачено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених Частинами 2 та 3 статті 124 ЗК України.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним Частинами 2 та 3 статті 124 ЗК України, здійснюється в порядку, встановленому Частинами 2 та 3 статті 124 ЗК України.

Положення частини 1 статті 134 ЗК України визначають, що земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

При цьому у переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або права на них, які не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах), відсутні земельні ділянки для ведення фермерського господарства (частина 2 статті 134 ЗК України (в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин).

Також, частина 2 статті 134 ЗК України, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу.

Земельні торги не проводяться при безоплатній передачі земельних ділянок особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до пунктів 19 і 20 частини 1 статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Таким чином, первинним є з'ясування статусу особи, якою подано заяву, та того, чи розповсюджуються на таку особу положення частин 2 та 3 статті 134 ЗК України, в залежності від чого і визначається порядок отримання (оформлення) права на землю.

Як встановили суди та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 як голова фермерського господарства "Пірванче-Агро" звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки в оренду на території Пірванченської сільської ради для ведення фермерського господарства без проведення аукціону, оскільки ОСОБА_1 є учасником бойових дій (а. с.15)

Відповідно до пункту 14 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" учасникам бойових дій (статті 5,6) надаються такі пільги, зокрема першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.

Слід зауважити, що положення частини 3 статті 134 ЗК України поширюють свою дію на випадки саме безоплатної передачі земельної ділянки учасникам бойових дій, в той час, як інститут оренди земельної ділянки заснований на платній основі (стаття 93 ЗК України). Разом з тим, і положення Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" не передбачають відповідних пільг щодо першочергового забезпечення учасників бойових дій земельними ділянками саме для ведення фермерського господарства. За таких обставин, колегія суддів зауважує, що наЗакону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" пільги учасникам бойових дій стосуються лише безоплатної передачі земельних ділянок таким особам для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва. В інших випадках такі особи та створені ними юридичні особи користуються наЗакону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" можливістю на оренду землі для ведення фермерського господарства на загальних умовах. Більш того, статус учасника бойових дій та передбачені ним пільги пов'язані саме із відповідною фізичною особою та не може бути розширений на створене такою фізичною особою фермерське господарство.

В межах даної справи позивач звернувся до відповідача із заявою про надання в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства, вважаючи, що на даний випадок розповсюджуються виключення, передбачені частинами 2, 3 статті 134 ЗК України про можливість отримання земельної ділянки на безконкурентних засадах, яка відбувається в порядку, встановленому статтею 123 ЗК України (частина 3 статті 124 ЗК України), з чим помилково погодились суди попередніх інстанцій.

Так, судами не було враховано того, що позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою саме від імені фермерського господарства, а не від себе особисто. Більш того, суди також залишили поза увагою і ту обставину, що положення частини 3 статті 134 ЗК України (з урахуванням приписів статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту") не передбачають пільг для фізичних осіб - учасників бойових дій щодо виділення земельних ділянок саме з метою ведення фермерського господарства.

За таких обставин, суди також помилково застосували до даних правовідносин положення статті 123 ЗК України, оскільки вказана правова норма врегульовує порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування саме в тих випадках, коли згідно із законом земельні торги не проводяться. У разі, якщо проведення земельних торгів є необхідним, то порядок надання таких земельних ділянок визначається положеннями статті 136 ЗК України.

Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач не розглянув подану позивачем заяву у встановлений закон спосіб, з огляду на наступне.

Так, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача як представник фермерського господарства не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем лист від 25 квітня 208 року №27-3-0.3-3027/2-18, в якому Головним управлінням Держгеокадастру в Волинській області надано позивачу відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з посиланням на те, що надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на умовах оренди здійснюється на конкурентних засадах окремими лотами (земельні торги) відповідно до статті 134 ЗК України, не може сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України "Про землеустрій", без дотримання вимог частини 2 статті 2 КАС України, що свідчить про вчинення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправних дій по направленню на адресу ОСОБА_1 листа про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою замість прийняття відповідного наказу за наслідками розгляду поданого позивачем клопотання.

Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

В той же час, якщо таким суб'єктом не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

У спірних правовідносинах суб'єкт владних повноважень не наділений дискреційними повноваженнями, проте ним та судами попередніх інстанцій не перевірено по суті додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, в даному випадку є саме зобов'язання відповідача повторно розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства із прийняттям відповідного владного рішення, на що правильно вказали суди попередніх інстанцій.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку по суті спору, проте помилково застосували норми права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити рішення судів попередніх інстанцій в частині обґрунтування висновків суду.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року у справі №803/860/18 змінити в частині обґрунтування висновків судів.

В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.........................................

М. М. Гімон

О. П. Стародуб

Л. Л. Мороз,

Судді Верховного Суду