Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.01.2019 року у справі №0440/4887/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2019 року

Київ

справа №0440/4887/18

адміністративне провадження №К/9901/68798/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М. М. (суддя-доповідач),

суддів: Стародуба О. П., Мороз Л. Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного підприємства "НВП Строймонтажналадка" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року (суддя Прудник С. В. ) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року (головуючий суддя Мельник В. В., судді: Сафронова С. В., Чепурнов Д. В. ) у справі №0440/4887/18 за позовом Приватного підприємства "НВП Строймонтажналадка" до Управління захисту економіки в Дніпропетровській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України, третя особа: Комунальне підприємство "Комунальний заклад "Криворізький протитуберкульозний диспансер №2" Дніпропетровської обласної ради", про визнання дій протиправними, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2018 року Приватне підприємство "НВП Строймонтажналадка" (далі по тексту - позивач) звернулося до суду з позовом до Управління захисту економіки в Дніпропетровській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України (далі по тексту - відповідач), в якому просило визнати протиправними дії відповідача з надання тендерному комітету листа № 3886/39/103/03-2018 від 21 травня 2018 року із зобов'язанням тендерному комітету Замовника закупівлі відхилити тендерні пропозиції учасників.

В обґрунтування вимог адміністративного позову, позивач зазначив, що ПП "НВП Строймонтажналадка" прийняло участь в закупівлі "Реконструкція суміщеного покриття м'якої покрівлі шляхом влаштування горищного скатного покриття з металочерепичною покрівлею будівлі дитячого відділення", замовником якого був КП "Комунальний заклад "Криворізький протитуберкульозний диспансер №2" ДОР", і за результатами аукціону позивача було визначено переможцем. Втім, в подальшому Замовник відхилив тендерну пропозицію ПП "НВП Строймонтажналадка" на підставі листа Управління захисту економіки в Дніпропетровській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України № 3886/39/103/03-2018 від 21 травня 2018 року. Позивач вважає, що зазначений лист є єдиною причиною відхилення тендерної пропозиції ПП "НВП Строймонтажналадка", та такими діями відповідача спричинено його безпідставну дискваліфікацію у закупівлі.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що в системі публічних закупівель "Prozorro" опубліковано інформацію про проведення тендера "Реконструкція суміщеного покриття м'якої покрівлі шляхом влаштування горищного скатного покриття з металочерепичною покрівлею будівлі дитячого відділення" (ідентифікатор закупівлі в електронній системі: UA-2018-04-26-001618-а, очікувана вартість закупівлі 3696497,80 грн. ). Замовником вказаної закупівлі виступив Комунальний заклад "Криворізький протитуберкульозний диспансер № 2" Дніпропетровської обласної ради".

Згідно протоколу розгляду тендерних пропозицій від 21 травня 2018 року, тендерні пропозиції були від ПП "НВП Строймонтажналадка" (3694852,69 грн. ) та ФОП ОСОБА_2 (3696797,00 грн. ). Розглянувши тендерну пропозицію ПП "НВП Строймонтажналадка", тендерний комітет прийшов до висновку про продовження строку розгляду тендерної пропозиції до 20 робочих днів.

Управлінням захисту економіки в Дніпропетровській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України направлено Головному лікарю КП "КЗ "Криворізький протитуберкульозний диспансер № 2" ДОР" ОСОБА_5 лист №3886/39/103/03-2018 від 21 травня 2018 року, згідно якого співробітниками Управління захисту економіки в Дніпропетровській області було проведено аналіз розпочатої КЗ "Криворізький протитуберкульозний диспансер №2" ДОР" процедури закупівлі "Реконструкція суміщеного покриття м'якої покрівлі шляхом влаштування горищного скатного покриття з металочерепичною покрівлею будівлі дитячого відділення (ідентифікатор закупівлі в електронній системі: UA-2018-04-26-001618-а, очікувана вартість закупівлі 3696497,80 грн. ), та встановлено наступне:

- за умовами тендерної документації учасник повинен мати техніку, обладнання, устаткування, прилади та інструменти згідно з технологічними вимогами виконання заявлених робіт, проте ПП "НВП Строймонтажналадка" не має основних будівельних машин, передбачених проектом для виконання робіт з реконструкції покрівлі (кран вантажопідйомністю не менше 10 т., автомобіль бортовий вантажний), подання гарантійних листів на оренду техніки тендерною документацією не передбачено;

- за умовами тендерної документації учасник повинен надати документ довільної форми, яка містить інформацію про виконання учасником аналогічного договору з аналогічним предметом закупівлі, зазначеним у тендерній документації, а також копії такого договору з додатками, проте наданий ПП "НВП Строймонтажналадка" договір реконструкції будинку культури не є аналогічним договором з аналогічним предметом закупівлі, а містить деякі аналогічні елементи робіт, також відсутній додаток до договору у вигляді локального кошторису, де такі аналогічні роботи були зафіксовані;

- факт можливості наявності змови та відсутність конкуренції з існуванням лише партнерських зв'язків між учасниками, що підтверджується наступним: учасником ФОП ОСОБА_2 не надано значної кількості документів, що унеможливлює визнання її переможцем за будь-яких обставин, що також свідчить про те, що вона брала участь в закупівлі не з метою отримання перемоги, а створення перешкод іншим учасникам для забезпечення перемоги ПП "НВП Строймонтажналадка", партнерські відносини та взаємозв'язок цих учасників вбачається з документів, що надаються ними при участі в інших закупівлях, зокрема мають спільних працівників, номер телефону ОСОБА_2 в окремих закупівлях зазначено як номер зв'язку з ФОП ОСОБА_4, який є директором та власником ПП "НВП Строймонтажналадка"; ОСОБА_2 співпрацює з ПП "НВП Строймонтажналадка", як найманий працівник, ймовірно займаючи посаду заступника директора.

Вказаним листом відповідач просив довести дану інформацію до відома членів тендерного комітету закладу, для можливості застосування норм передбачених статей 30, 31 Закону України "Про публічні закупівлі".

Згідно з протоколом розгляду тендерних пропозицій від 23 травня 2018 року, згідно листа Департаменту захисту економіки Національної поліції України № 3886/39/103/03-2018 від 21 травня 2018 року тендерним комітетом пропозиції учасників ПП "НВП Строймонтажналадка" та ФОП ОСОБА_2 відхилено за не відповідність умовам тендерної документації закупівлі UA-2018-04-26-001618-а ~organization0~-7.

Згідно з протоколом розгляду тендерних пропозицій від 25 травня 2018 року, після розгляду скарги від 24 травня 2018 року "вимога скасувати рішення щодо дискваліфікації" UA-2018-04-26-001618-а. а1, тендерний комітет прийняв до уваги всі висунуті зауваження та прийняв рішення повернути на кваліфікацію учасника ПП "НВП Строймонтажналадка".

Вважаючи свої права та охоронювані законом інтереси порушеними з огляду на направлення відповідачем вказаного листа про відхилення тендерних пропозицій учасників, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що сам по собі лист відповідача не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а є лише формою превентивної та профілактичної роботи органу Нацполіції. Суд вказав на те, що у спірному листі відсутні будь-які зобов'язання, адресовані замовнику, натомість, міститься рекомендаційна інформація з проханням довести її до членів тендерного комітету. При цьому тендерний комітет Комунального закладу "Криворізький протитурбекульозний диспансер №2" ДОР" наділений виключною компетенцією щодо відхилення тендерних пропозицій. Судом вказано про неналежність обраного позивачем способу захисту порушеного права.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ПП "НВП Строймонтажналадка" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати вказані рішення і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що аналіз тендерних пропозицій учасників публічних закупівель може бути віднесений до превентивних заходів, оскільки положення Закону України "Про Національну поліцію" щодо напрямків превентивної діяльності відповідача не можуть бути розширені. Скаржник вказує на те, що чинне законодавство України чітко визначає державні органи, які є контролюючими в сфері державних закупівель. Наголошено на тому, що відповідач відповідно до тексту листа, направленого замовнику, саме зобов'язав його відхилити тендерну пропозицію позивача та повідомити про вжиті заходи. З приводу не оскарження позивачем рішення тендерного комітету про відхилення пропозиції позивача, ПП
"НВП "Строймонтажналадка" вказало на те, що ними було подано вимогу-скаргу, за наслідками розгляду якої замовник повернув позивача на кваліфікацію. Внаслідок дій відповідача підприємство зазнало шкоди у вигляді безпідставної дискваліфікації у закупівлі та недоотримання прибутку.

У поданому відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Наголошено на здійсненні співробітниками УЗЕ в Дніпропетровській області на постійній основі превентивних та профілактичних заходів, спрямованих на захист бюджетних коштів від злочинних посягань, на підставі документації, яка наявна у вільному доступі в електронній системі закупівель "Prozorro". Відповідач зауважує, що направлений третій особі лист містив лише рекомендацію щодо доведення виявленої інформації до відома членів тендерного комітету.

Позивачем подано заперечення на відзив, які обґрунтовано доводами, аналогічними викладеним у касаційній скарзі.

Третя особа правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалась.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, відзиву та заперечень на нього, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до пунктів 1, 2, 3 статті 23 Закону України "Про Національну поліцію", відповідні норми якого продубльовано і в пункті 4 Постанови КМУ "Про затвердження Положення про Національну поліцію" від 28 жовтня 2015 року № 877, поліція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень; виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для їх усунення; вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення;

Постановою Кабінету Міністрів України "Про утворення територіального органу Національної поліції" від 13 жовтня 2015 року № 830, утворено, як юридичну особу публічного права Департамент захисту економіки (міжрегіональний територіальний орган Національної поліції).

В свою чергу, Департаментом захисту економіки Національної поліції України було видано наказ від 16 листопада 2015 року № 3, яким затверджено Положення про управління захисту економіки в Дніпропетровській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України. Відповідно до згаданого Положення, управління захисту економіки в Дніпропетровській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України (надалі) - УЗЕ в Дніпропетровській області, управління) є структурним (відокремленим) підрозділом Департаменту захисту економіки Національної поліції України.

Управління відповідно до компетенції має права, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Законами України "Про Національну поліцію", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про запобігання корупції" та іншими нормативно-правовими актами.

Таким чином, правильними є висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності у Департаменту захисту економіки НПУ повноважень здійснювати превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень.

При цьому статтею 30 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено, що виключним правом на відхилення тендерної пропозиції наділений саме замовник.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;

Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Частиною 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

З аналізу викладеного вбачається, що публічно-правовим спором за нормами КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.

При цьому такі функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами, позивач оскаржує дії відповідача, пов'язані з направленням тендерному комітету листа № 3886/39/103/03-2018 від 21 травня 2018 року з рекомендацією щодо відхилення тендерної пропозиції.

Здійснення превентивної та профілактичної діяльності щодо запобігання вчиненню правопорушень входить до визначеного статтею 23 Закону України "Про Національну поліцію" обсягу повноважень органів Національної поліції.

Зі змісту вказаного листа вбачається, що останній адресований не позивачу та не містить вимог та приписів, які є обов'язкові для виконання саме позивачем, а отже, вказаний лист не є актом індивідуальної дії, оскільки, як сам по собі лист, який не є рішенням суб'єкта владних повноважень, на що правильно вказали суди, так і дії по його направленню до певного органу, не породжують прав і обов'язків для ПП "НВП "Строймонтажналадка", як і не породжує у інших суб'єктів обов'язку до вчинення певних дій. Такий лист також не направлений на управління поведінкою позивача у публічних відносинах.

Так, лише у разі розгляду вказаного листа компетентним органом для позивача можуть виникнути певні юридичні наслідки та у разі незгоди з відповідним рішенням, останній не позбавлений права його оскаржити саме його в судовому порядку.

Отже, під час розгляду справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав позивача, оскільки без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Аналогічна правова позиція викладена і в постанові Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 815/938/17.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "НВП Строймонтажналадка" залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року у справі №0440/4887/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.........................................

М. М. Гімон

О. П. Стародуб

Л. Л. Мороз,

Судді Верховного Суду