Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.07.2019 року у справі №813/1183/16
Постанова КАС ВП від 14.08.2019 року у справі №813/1183/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2019 року

Київ

справа №813/1183/16

адміністративне провадження №К/9901/17583/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

головуючого судді - Бевзенка В.М.,

суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.

за участі:

секретаря судового засідання - Ігнатенко О.В.

позивача - ОСОБА_1

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу №813/1183/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Львівській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Управління внутрішньої безпеки у Львівській області департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України про визнання протиправними та скасування висновку службового розслідування, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Гулик А.Г.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року (головуючий суддя - Шавель Р.М., судді - Улицький В.З., Бруновська Н.В.)

ВСТАНОВИВ:

ОПИСОВА ЧАСТИНА

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі - ГУ НП у Львівській області), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Управління внутрішньої безпеки у Львівській області департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, в якому з урахуванням об`єднаного провадження у справі №813/2203/16 та уточнень позовних вимог від 04.05.2016,10.05.2016, 14.09.2016 просить суд:

- визнати протиправними та незаконними висновки службового розслідування відповідача щодо звільнення позивача;

- визнати протиправним та скасувати наказ т.в.о. начальника ГУ НП у Львівській області №863 від 18.04.2016 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника Червоноградського ВП ГУ НП майора поліції ОСОБА_1 »;

- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП у Львівській області від 18.05.2016 №141о/с «По особовому складу»;

- зобов`язати начальника ГУ НП у Львівській області поновити позивача на посаді;

- зобов`язати ГУ НП у Львівській області виплатити позивачу середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.

Ухвалою суду від 05.10.2016 позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу ГУ НП у Львівській області від 18.05.2016 №141о/с «По особовому складу» в частині звільнення позивача з посади залишена без розгляду.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач безпідставно дійшов до висновку про порушення позивачем вимог антикорупційного законодавства. Позивач зазначає, що він ніколи не був членом жодної політичної партії, в тому числі і політичної партії «Народний рух України». Позивач також заперечує факт вчинення ним адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, передбаченого ч.1, 2 ст.172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення. ОСОБА_1 визнає, що він як депутат Червоноградської міської ради Львівської області голосував за утворення виконавчого комітету, до складу якого увійшла його дружина - ОСОБА_2 . Проте, вказує на те, що вказане рішення приймалось колегіально, а не ним особисто, а тому, конфлікту інтересів не вбачає. Крім того, позивач не отримав жодної матеріальної чи нематеріальної користі від прийняття рішення щодо включення його дружини до складу виконавчого комітету. Також позивач спростовує доводи відповідача, викладені у висновку службового розслідування, про не зазначення у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014рік доходів його дружини - ОСОБА_3 тим, що вона відмовилась надати таку інформацію, яка є комерційною таємницею.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 05 жовтня 2016 року Львівський окружний адміністративний суд вирішив:

- у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що висновки відповідача про вчинення позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого ч.ч.1, 2 ст.172-7 КУпАП є передчасними. Однак, з огляду на ст. 5 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.02.2006р. рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності приймається за результатами службового розслідування та не залежить від факту наявності в його діях складу адміністративного правопорушення, що встановлюється під час розгляду справи №459/1123/16 Червоноградським міським судом Львівської області.

Крім того, суд першої інстанції критично оцінив доводи позивача з приводу відсутності в нього інформації щодо обмежень, встановлених Законом України «Про запобігання корупції», оскільки такі спростовуються відомостями від 11.01.2013 та від 12.09.2014 про доведення до особового складу Червоноградського МВ ГУ МВС України, в т.ч. і до позивача, вимог антикорупційного законодавства, зокрема, чинного на той час Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».

Факт голосування на засіданні Червоноградської міської ради 16.12.2015 за утворення виконавчого комітету Червоноградської міської ради та затвердження його персонального складу позивачем визнається, а також підтверджується показами свідків, допитаних у судовому засіданні 16.06.2016, які підтвердили, що вказане рішення прийняте одноголосно.

Суд першої інстанції дійшов до висновків про порушення позивачем вимог ст.ст.28, 35, 40 Закону України «Про запобігання корупції», які полягають в голосуванні 16.12.2015 на засіданні сесії Червоноградської міської ради за утворення виконавчого комітету Червоноградської міської ради та обрання до його складу дружини позивача ОСОБА_2 .

Крім цього, відповідно до ч.7 ст.46 Закону України «Про запобігання корупції» у разі відмови члена сім`ї суб`єкта декларування надати будь-які відомості чи їх частину для заповнення декларації суб`єкт декларування зобов`язаний зазначити про це в декларації, відобразивши всю відому йому інформацію про такого члена сім`ї, визначену пунктами 1-12 частини першої вказаної статті.

Проте, позивач всупереч вимогам вказаного Закону, в декларації не зазначив про відмову дружини надати відомості про її доходи для заповнення декларації.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 14 грудня 2016 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:

- апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05.10.2016р. в адміністративній справі № 813/1183/16 залишити без задоволення, а вказану постанову суду - без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність висновків відповідача щодо членства позивача у політичній партії «Народний рух України» та про порушення ним у зв`язку з цим вимог ст.10 Закону України «Про Національну поліцію».

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо передчасності висновків відповідача про вчинення позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого ч.ч.1, 2 ст.172-7 КУпАП.

Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції зазначив про порушення позивачем вимог ст.ст.28, 35, 40 Закону України «Про запобігання корупції», які полягають в голосуванні 16.12.2015р. на засіданні сесії Червоноградської міської ради за утворення виконавчого комітету Червоноградської міської ради та обрання до його складу дружини позивача ОСОБА_2 .

З огляду на наведене, та положення ст. 5 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності приймається за результатами службового розслідування та не залежить від факту наявності в його діях складу адміністративного правопорушення, що встановлюється під час розгляду судом справи № 459/1123/16.

Колегія суддів апеляційного адміністративного суду встановила, що відповідачем надано суду достатньо належних доказів, які свідчать про безпідставність та необґрунтованість заявлених позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції. Колегія суддів апеляційного суду зазначила, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. У січні 2017 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року.

8. У касаційній скарзі скаржник просить постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на вказані судові рішення та установлено строк для подання заперечень на касаційну скаргу.

10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 лютого 2019 року справу передано на розгляд головуючому судді Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду - Бевзенку В.М.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

11. Доводи касаційної скарги:

- суд першої та апеляційної інстанції не проаналізували рішення відповідача про накладення на мене дисциплінарного стягнення, та звільнення з роботи. Не аналізував таке рішення з точки зору розумності та співмірності вчинених мною дій,та звільнення з органів поліції. Не дослідили питання самого дисциплінарного стягнення, та чому був обраний саме такий-звільнення, а не інший більш м`який;

- суд першої та апеляційної інстанції також неправомірно покликаються на ч. 7 ст. 46 Закону України «Про запобігання корупції», згідно якої у разі відмови члена сім`ї суб`єкта декларування надати будь-які відомості чи їх частину для заповнення декларації суб`єкт декларування зобов`язаний зазначити про це в декларації, відобразивши всю відому йому інформацію про такого члена сім`ї, визначену пунктами 1-12 частини першої вказаної статті.

Однак, дія Закону України «Про запобігання корупції», а саме в частині, що стосується подання та заповнення декларацій, не поширюються на подання таких декларацій у 2014 році. Сама форма декларації була затверджена рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 3 від 10.06.2016 року, зареєстрована в міністерстві юстиції України 15.07.2016 року за № 960/29090.

- рішенням Червоноградського міського суду Львівської області від 17.03.2016 встановлено факт недостовірності інформації, поширеної щодо мене в мережі Інтернет під назвою «Поліцейський депутат», та зобов`язано спростувати інформацію щодо членства позивача в політичній партії «Народний рух України»;

Недотримання позивачем вимог ст. ст. 8, 10, 61 Закону України «Про Національну поліцію» не знайшло свого підтвердження під час судового розгляду, але дисциплінарне стягнення за вчинення ним вказаних порушень так і не скасовано.

- при голосуванні за рішення «Про утворення виконавчого комітету Червоноградської міської ради та затвердження його персонального складу» у позивача відсутній будь-який приватний інтерес та не існує реального конфлікту інтересів. Крім того, постановою Апеляційного суду Львівської області від 02.12.2016 року справу про адміністративне порушення щодо позивача за ч. 1, ч.2 ст. 172-7 КУпАП закрито на підставі п.1 ст.247 КУпАП за відсутністю складу адміністративного правопорушення.

- під час розгляду даної справи відповідач не міг обґрунтувати, з урахуванням положень ст. 14 Закону України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ», прийняття саме такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення;

12. Відповідач та третя особа заперечення на касаційну скаргу не подавали.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. ОСОБА_1 призначено на посаду старшого інспектора - чергового сектору реагування патрульної поліції Червоноградського ВП ГУ НП у Львівській області, що підтверджується копією наказу №2 о/с.

Відповідачем проведено службове розслідування щодо додержання позивачем вимог антикорупційного законодавства, за результатами якого складено висновок службового розслідування за фактом надходження акту прокурорського реагування про порушення антикорупційного законодавства старшим інспектором-черговим сектору РПП Червоноградського ВП ГУНП у Львівській області ОСОБА_1. від 22.03.2016.

У вказаному висновку відповідача встановлено порушення позивачем вимог ст.ст.8, 10,61 Закону України «Про Національну поліцію», ст.ст.28, 35, 40 Закону України «Про запобігання корупції», ст.12 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», а також факт вчинення ним адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією. Крім того, рекомендовано накласти на позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції.

З урахуванням висновку службового розслідування від 22.03.2016, наказом т.в.о. начальника ГУ НП у Львівській області №863 від 18.04.2016 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника Червоноградського ВП ГУ НП майора міліції ОСОБА_1 » на позивача накладено дисциплінарне стягнення - звільнення зі служби в поліції. Згідно з наказом т.в.о начальника ГУ НП у Львівській області №141 о/с від 18.05.2016 «По особовому складу» позивача звільнено зі служби з поліції у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби.

14. Вважаючи протиправними висновок службового розслідування від 22.03.2016 та накази т.в.о. начальника ГУ НП у Львівській області №863 від 18.04.2016 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника Червоноградського ВП ГУ НП майора поліції ОСОБА_1.» та №141 о/с від 18.05.2016 «По особовому складу», позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин)

15. Конституція України від 28 червня 1996 року

В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (ст. 8 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Закон України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 №580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

Відповідно до п.1 ч.1 ст.18 Закону №580-VIII поліцейський зобов`язаний неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції та поліцейського.

Згідно з п.1 ст.59 Закону України №580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.61 Закону України №580-VIII на поліцейських поширюються обмеження, встановлені Законом України «Про запобігання корупції».

17. Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, затверджений Законом України від 22.02.2006 (далі - Статут)

У статті 1 Статуту наведено визнання службової дисципліни як дотримання особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України (далі - особи рядового і начальницького складу) Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та працівника органів внутрішніх справ України.

Дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни (ст.2 Статуту).

Відповідно до ст.5 Статуту за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з вказаним Статутом. Особи рядового і начальницького складу, яких в установленому законодавством порядку притягнуто до адміністративної, кримінальної або матеріальної відповідальності, водночас можуть нести і дисциплінарну відповідальність згідно з вказаним Статутом.

Статтею 7 Статуту передбачено, що службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу, зокрема, дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб. У разі виявлення порушень законодавства, зловживань чи інших правопорушень у службовій діяльності особа рядового або начальницького складу повинна вжити заходів щодо припинення цих порушень та доповісти про це безпосередньому або старшому прямому начальникові.

Порядок накладення дисциплінарних стягнень на осіб рядового і начальницького складу врегульовано статтею 14 Дисциплінарного статуту.

Зокрема, з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органів внутрішніх справ. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.

Види дисциплінарних стягнень за порушення службової дисципліни наведені в статті 12 Дисциплінарного статуту, найсуворішим з яких є звільнення з органів внутрішніх справ, що застосовується як крайній захід дисциплінарного впливу.

18. Інструкція про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України № 230 (далі - Інструкція № 230).

Згідно з пунктом 1.1 розділу 1 вказаної Інструкції ця інструкція визначає порядок проведення службового розслідування стосовно особи (осіб) рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ у разі надходження до органів та підрозділів внутрішніх справ України, навчальних закладів та науково-дослідних установ системи Міністерства внутрішніх справ України відомостей про вчинення нею (ними) дій, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, оформлення результатів службового розслідування та прийняття за ними рішення, а також компетенцію структурних підрозділів та посадових осіб органів внутрішніх справ України при його проведенні.

Водночас, положеннями пункту 6.3.2 Інструкції № 230 встановлено право особи рядового або начальницького складу, стосовно якої проводиться службове розслідування брати участь у службовому розслідуванні, у тому числі давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, в установленому порядку подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування.

Крім того, за змістом пункту 6.3.6 Інструкції № 230 забороняється затверджувати висновок службового розслідування без отримання від особи рядового або начальницького складу, стосовно якої проводиться службове розслідування письмового пояснення або за відсутності акта про її відмову в наданні письмового пояснення.

19. Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції», від 07.04.2011 № 3206-VI, чинний на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № № 3206-VI)

Стаття 12. Фінансовий контроль.

1. Суб`єкти декларування зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік за формою, що додається до цього Закону.

Додаток до Закону № 3206-VI. Примітка.

У пункті 8 примітки Додатку до Закону № 3206-VI зазначено, що у разі відсутності окремих відомостей у відповідному полі ставиться прочерк.

20. Закон України «Про запобігання корупції», від 14.10.2014 № 1700-VII, введений в дію 26.04.2015р. (далі - Закон № 1700-VII)

Відповідно до ст. 1 Закону № 1700-VII приватний інтерес - будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв`язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

Згідно з п. «б» ч.1 ст.3 Закону № 1700-VII суб`єктами, на яких поширюються дія вказаного Закону, є, зокрема, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.

Відповідно до ст.28 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 казаного Закону, зобов`язані: 1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; 2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно; 3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; 4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

У разі існування в особи сумнівів щодо наявності в неї конфлікту інтересів вона зобов`язана звернутися за роз`ясненнями до територіального органу Національного агентства. У разі якщо особа не отримала підтвердження про відсутність конфлікту інтересів, вона діє відповідно до вимог, передбачених у вказаному розділі Закону.

Статтею 35 вказаного Закону № 1700-VII передбачено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої і апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах виходить з такого.

22. З аналізу оскаржуваного висновку службового розслідування від 22.03.2016 р. за фактом надходження акту прокурорського реагування про порушення антикорупційного законодавства старшим інспектором-черговим сектору РПП Червоноградського ВП ГУНП у Львівській області ОСОБА_1. вбачаються такі порушення:

- позивач як депутат Червоноградської міської ради Львівської області 16.12.2015 голосував за утворення виконавчого комітету, до складу якого увійшла його дружина ОСОБА_3 , чим порушив вимоги ст. ст. 28, 35, 40 Закону України «Про запобігання корупції»;

- вчинив адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією передбаченого ч.ч.1,2 ст.172-7 КУпАП (неповідомлення особою про наявність в неї реального конфлікту інтересів та вчинення дій в умовах реального конфлікту інтересів);

- позивач не вказав в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік про доходи своєї дружини ОСОБА_3 , чим порушив ст.12 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».

23. Судами встановлено факт голосування на засіданні Червоноградської міської ради 16 грудня 2015 року за утворення виконавчого комітету Червоноградської міської ради та затвердження його персонального складу, що позивачем не заперечувалось під час судового розгляду.

Однак, Суд проаналізувавши норми Закону України «Про запобігання корупції» зазначає, що під реальним конфліктом інтересів слід розуміти суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання вказаних повноважень.

Позивач в касаційній скарзі зазначив, що затвердження персонального складу виконкому Червоноградської міської ради відбувалось в цілому, сесія голосувала за весь список, а не за кожного члена виконкому. Кандидатуру дружини позивача висував не позивач, а голова Червоноградської МО «Народний Рух України». Позивач не приймав участі в погодженні персонального складу виконкому на Колегії Червоноградської міської ради і йому не було відомо що до його складу включено ОСОБА_2 .

Суд погоджується з доводами касаційної скарги в цій частині щодо відсутності конфлікту інтересів які б вплинули на об`єктивність прийняття рішення виконкому Червоноградської міської ради «Про утворення виконавчого комітету Червоноградської міської ради та затвердження його персонального складу».

24. Частиною четвертою статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України (чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що вирок суду в кримінальній справі або постанова суду у справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов`язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, щодо якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питаннях, чи мало місце діяння та чи вчинене воно цією особою.

З урахуванням наведеного, Суд приймає до уваги той факт, що постанова Червоноградського міськрайонного суду Львівської області від 08.07.2016 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, скасована постановою Апеляційного суду Львівської області від 02.12.2016 у справі №459/1123/16-ц.

Справа про адміністративне правопорушення щодо ОСОБА_1 за ч.ч.1,2 ст.172-7 КУпАП (неповідомлення особою про наявність в неї реального конфлікту інтересів та вчинення дій в умовах реального конфлікту інтересів) закрита на підставі п. 1 ст. 247 КУпАП за відсутністю складу адміністративного правопорушення.

Таким чином, висновок судів попередніх інстанцій про відсутність в діях позивача ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого ч.ч.1,2 ст.172-7 КУпАП не підлягає сумніву.

Суд зазначає, що підставою для застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов`язаного зі здійсненням службової діяльності слугують порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.

25. Щодо притягнення позивача до відповідальності за порушення ст.12 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» за не зазначення останнім в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік про доходи своєї дружини ОСОБА_3 , Суд зазначає про таке.

Позивачем подавалась декларація про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік відповідно до діючого на той момент Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» пункт 8 примітки до Додатку якого регламентував, що у разі відсутності окремих відомостей у відповідному полі ставиться прочерк.

Крім того, позивач зазначав під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій, що в нього були відсутні відомості щодо заробітної платні його дружини ОСОБА_3 , оскільки вона не мала можливості надати такі відомості відповідно до укладеного нею контракту з ТзОВ «Червоноградський завод металоконструкцій».

26. Суд наголошує, що будь-який законодавчий акт має відповідати якості закону, тобто нормативний акт має бути однозначним, чітким і зрозумілим.

Дія Закону України «Про запобігання корупції», а саме в частині, що стосується подання та заповнення декларацій, не поширювалась на подання таких декларацій у 2014 році.

Як вже було зазначено, Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції», від 07.04.2011 передбачав, що у разі відсутності окремих відомостей у відповідному полі ставиться прочерк.

Зважаючи на цей припис Закону та фактичні обставини, позивач заповнюючи декларацію і проставляючи прочерк щодо доходів своєї дружини діяв саме у такий спосіб, який передбачений зазначеним Законом, який діяв на момент такого заповнення декларації.

Отже, Суд приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій спростовано всі підстави для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності окрім за порушення ст.12 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»

27. Як передбачено ст. 14 Дисциплінарного Статуту (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) під час притягнення до відповідальності мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.

Тобто, вчинений проступок має відповідати дисциплінарному стягненню.

Дисциплінарна відповідальність має бути пропорційною до дисциплінарного стягнення.

Водночас, відповідачем, принцип пропорційності передбачений ст. 14 Дисциплінарного статуту - не дотримано.

28. За таких обставин, Суд робить висновок, що судом першої та апеляційної інстанції неналежним чином з`ясовані всі обставини справи, надано неправильну юридичну оцінку спірним правовідносинам, неправильно застосовано норми матеріального права, які призвели до ухвалення незаконних рішень в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо скасування наказу про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення.

Зважаючи на те, що відповідачем застосовано дисциплінарне стягнення не пропорційне дисциплінарному проступку Суд доходить до висновку про необхідність скасування рішень судів І-ІІ інстанції та прийняття нової постанови якою адміністративний позов задовольнити в частині та визнати протиправним та скасувати наказ т.в.о. начальника ГУ НП у Львівській області № 863 від 18 квітня 2016 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника Червоноградського ВП ГУ НП майора поліції ОСОБА_1 .».

29. Водночас, суд наголошує, що в частині позовних вимог щодо скасування висновку службового розслідування слід закрити провадження з таких міркувань.

Як передбачено ч. 1 ст. 2 КАС України адміністративне судочинство захищає права, свободи, інтереси, порушені рішенням, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Отже, адміністративним судом перевіряються винятково ті рішення (індивідуальні акти)(п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України), якими заподіяно порушення прав, свобод та інтересів. Натомість здійснення суб`єктом владних повноважень адміністративних функцій, які не викликають у суб`єкта прав чи обов`язків, адміністративними судами перевіряються винятково як підстава ухвалення індивідуального акту.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 вказаного Кодексу, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

30. Висновок службового розслідування, як результат проведеного розслідування містить посилання на здійснені відповідачем можливі заходи, направлені на встановлені порушення, а саме, опитування працівників відповідача та інших осіб, які були обізнані щодо обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування, одержання від них письмових пояснень, вивчення матеріалів та процесуальних документів, які мають відношення до вчинення дисциплінарного проступку.

Аналізуючи встановлені обставини справи суди дійшли правильного висновку про обґрунтованість висновку службового розслідування від 22 березня 2016 року за фактом надходження акта прокурорського реагування про порушення антикорупційного законодавства старшим інспектором-черговим сектору РПП Червоноградського ВП ГУ НП у Львівській області ОСОБА_1. та, відповідно, відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

31. Разом з тим, рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

32. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

33. Водночас лише участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі та реалізації суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.

Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб`єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб`єкта спірних правовідносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та /або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.

34. Разом з тим, висновок службового розслідування лише фіксує певні обставини та не є остаточним документом, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Висновок службового розслідування, не породжує певних правових наслідків, його результати не мають обов`язкового характеру для позивача.

35. Висновок службового розслідування не є документом, який містить норми права загальної або індивідуальної дії. Він не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не має обов`язкового характеру для суб`єкта по відношенню, до якого він винесений. Питання правомірності та обґрунтованості висновку службового розслідування є предметом оцінки судом у разі оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятих на його реалізацію.

36. Таким чином, оскаржуваний висновок не має обов`язкового характеру і не набуває статусу рішення у розумінні статті 19 КАС України, а тому позовна вимога про скасування цього акта не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

37. Тлумачення поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

38. У зв`язку з наведеним, а також з огляду на те, що висновок службового розслідування не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків спір щодо його оскарження не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позову про скасування висновку службового розслідування за фактом надходження акту прокурорського реагування про порушення антикорупційного законодавства старшим інспектором-черговим сектору РПП Червоноградського ВП ГУНП у Львівській області ОСОБА_1. підлягають скасуванню із закриттям в цій частині провадження у справі.

39. Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

40. Відповідно до частини п`ятої частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно пункту 1 частини першій статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

2. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року - скасувати.

3. Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Львівській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, управління внутрішньої безпеки у Львівській області департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України про визнання протиправними та скасування висновку службового розслідування, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ т.в.о. начальника ГУ НП у Львівській області № 863 від 18 квітня 2016 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника Червоноградського ВП ГУ НП майора поліції ОСОБА_1.».

Провадження в адміністративній справі №813/1183/16 в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування - закрити.

В решті позовних вимог - відмовити.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Головуючий суддя В.М. Бевзенко

Судді Н.А. Данилевич

Н.В. Шевцова