Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.12.2019 року у справі №160/8503/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 160/8503/18

адміністративне провадження № К/9901/27441/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Приватної багатогалузевої фірми "Експрес"

до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: фізична особа-підприємець ОСОБА_1, Генічеська районна державна адміністрація, Щасливцевська сільська рада,

про визнання протиправним та скасування висновку, зобов'язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Приватної багатогалузевої фірми "Експрес"

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2019 року (ухвалене у складі головуючого судді Кучми К. С. ) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Білак С. В., суддів Малиш Н. І., Шальєвої В. А.),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

Приватна багатогалузева фірма "Експрес" (далі також - ПБФ "Експрес", позивач) звернулася до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - Держгеонадр, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: фізична особа-підприємець ОСОБА_1, Генічеська районна державна адміністрація, Щасливцевська сільська рада, в якому просила:

визнати протиправним та скасувати висновок державної землевпорядної експертизи землевпорядної документації від 24 вересня 2018 року № 2463-18, затверджений в. о. Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру Колотіліним О. К. ;

зобов'язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру взамін скасованого висновку Державної землевпорядної експертизи землевпорядної документації від 24 вересня 2018 року № 2463-18, вирішити питання, щодо якого звернулася ПБФ Експрес, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що отриманий висновок Державної землевпорядної експертизи землевпорядної документації від 24 вересня 2018 року за №2463-18 є необґрунтованим та таким, що підлягає скасуванню, оскільки позивачем не було порушено вимоги частини 2 статті 124, статті 134 та статті 186-1 Земельного кодексу України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у зв'язку з недотриманням позивачем підпунктів 3.3.1,3.3.2 пункту 3.3 розділу 3 Методики, під час направлення землевпорядної документації для проведення державної експертизи, відповідно до абзацу 8 підпункту 3.3.2 пункту 3.3 розділу 3 Методики, її було повернуто розробнику на доопрацювання без реєстрації, тому, згідно із пунктом 8 висновку, при проведенні у вересні 2018 року державної експертизи землевпорядної документації її вид був визначений як "первинна".

З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Держгеокадастром було дотримано встановлений законом порядок проведення державної експертизи проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 49 років ПБФ "Експрес" площею 0,7 га для розміщення об'єктів розважальної інфраструктури, розташованої за адресою: Херсонська область, Генічеський район, Щасливцевська сільська рада (на захід від автошляху Генічеськ-Стрілкове, навпроти фасаду колишньої бази відпочинку "Металург" до бази відпочинку "Золоті піски" із земель запасу рекреаційного призначення Щасливцевської сільської ради.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що перший негативний висновок, виданий Державним агентством земельних ресурсів України за № 1006-14 від 7 серпня 2014 року, правонаступником якого є відповідач, було скасовано постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 червня 2015 року у справі № 804/4383/15, яка була залишена без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 1 лютого 2017 року.

Скаржник зазначає, що статтями 13, 14 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" № 1808-IV від 17 червня 2004 року (далі-Закон № 1808-IV) визначено, що:

Первинна державна експертиза передбачає проведення всіх необхідних заходів у процесі підготовки обґрунтованого висновку державної експертизи щодо об'єктів державної експертизи.

Повторна державна експертиза проводиться:

у разі одержання негативного висновку первинної державної експертизи щодо об'єктів, які підлягають обов'язковій державній експертизі;

у разі спростування негативного висновку первинної державної експертизи; у випадку, визначеному статтями 13, 14 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" № 1808-IV від 17 червня 2004 року (далі-Закон № 1808-IV.

Тобто, на думку скаржника, у випадку судового скасування негативного висновку відсутні законодавчі підстави для проведення повторної експертизи.

Скаржник стверджує, що з огляду на приписи законодавства, після скасування протиправного висновку, виданого Державним агентством земельних ресурсів України за № 1006-14 від 7 серпня 2014 року, чинним законодавством не передбачено проведення у повному обсязі первинної експертизи, як це визначено ~law15~.

Позивач вважає, що відповідач, взамін скасованого судом негативного висновку за № 1006-14 від 7 серпня 2014 року, згідно із рішенням суду у адміністративній справі № 804/4383/15, що набрало законної сили 19 січня 2016 року, на підставі наданих ПБФ "ЕКСПРЕС" раніше досліджених документів із землеустрою повинен був виконати дії 3-ї стадії, визначені ~law16~, а саме: "узагальнення окремих експертних досліджень, одержаної інформації, підготовку висновку державної експертизи та видачу його замовникам об'єктів державної експертизи (заключна стадія)", а не проводити повну процедуру державної експертизи.

Крім того, скаржник зазначає, що твердження судів про скасування сертифікату інженера землевпорядника є не законним та не обґрунтованим з огляду на чинне та обов'язкове для всіх сторін у справі та суду рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 червня 2015 року у справі № 804/4383/15, яким перший висновок від 2014 року визнано незаконним та скасовано.

Позиція інших учасників справи

2 січня 2020 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга надійшла до суду 1 жовтня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 17 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №160/8503/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2020 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів. Однак у зв'язку із повторною неявкою сторін у судове засідання, ухвалою суду від 10 листопада 2020 року, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, вирішено відповідно до частини 9 статті 205 КАС України продовжити розгляд справи в письмовому провадженні.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Державним агентством земельних ресурсів України було видано негативний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 17 серпня 2014 року № 1006-14 до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 49 років площею 0,7000 га для розміщення об'єктів розважальної інфраструктури, розташованої за адресою: Херсонська область, Генічеський район, Щасливцевська сільська рада (на захід від автошляху Генічеськ-Стрілкове напроти фасаду колишньої бази відпочинку Металург до бази відпочинку Золоті піски із земель рекреаційного призначення Щасливцевської сільської ради). Зазначений негативний висновок, виданий Державним агентством земельних ресурсів України було мотивовано порушенням вимог частини 2 статті 124 Земельного кодексу України, який було оскаржено в судовому порядку.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 червня 2015 року у справі № 804/4383/15 позов ПБФ "Експрес" було задоволено, визнано протиправним та скасовано висновок державної експертизи землевпорядної документації від 7 серпня 2014 року, виданий Державним агентством земельних ресурсів України стосовно Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 49 років ПБФ "Експрес" площею 0,7000 га для розміщення об'єктів розважальної інфраструктури, розташованої за адресою: Херсонська область, Генічеський район, Щасливцевська сільська рада (на захід від автошляху Генічеськ Стрілкове, навпроти фасаду колишньої бази відпочинку Металург до бази відпочинку Золоті піски із земель запасу рекреаційного призначення Щасливцівської сільської ради. Постанова у справі № 804/4383/15 набрала законної сили.

21 серпня 2018 року позивач звернувся до відповідача разом із клопотанням провести повторну обов'язкову державну експертизу землевпорядної документації, вказуючи на наявне рішення суду, висновки якого є обов'язковими для врахування під час складення повторного висновку.

Відповідач листом повернув подані разом із супровідним листом № 01/21-08 від 21 серпня 2018 року документи, у зв'язку із невідповідністю наданих документів вимогам підпунктам 3.3.1., 3.3.2. пункту 3.3., розділу 3 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації (далі - Методики), затвердженої Наказом Держкомзему України №391 від 3 грудня 2004 року, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21 грудня 2004 року за №1618/10217, згідно з якими:

3.3.1. На підготовчій стадії державної експертизи здійснюється приймання землевпорядної документації, перевірка її складу, а також реєстрація об'єктів державної експертизи на підставі заяви (клопотання) замовника у журналі обліку (реєстрації) об'єктів державної експертизи землевпорядної документації протягом одного дня.

Для проведення державної експертизи замовником подаються оригінали відповідної документації та матеріали. У разі якщо окремі документи та матеріали об'єкта експертизи за своїм статусом не можуть бути надані в оригіналі, вони додаються у посвідчених, у встановленому порядку, копіях.

3.3.2. Усі основні документи і матеріали, додані до об'єкта державної експертизи повинні відповідати таким вимогам: передбачені законодавством погодження в паперовому вигляді повинні бути підписані керівником відповідального органу та скріплені його печаткою. В електронній формі документи засвідчуються електронним цифровим підписом керівника відповідального органу; графічні матеріали у встановлених законодавством випадках мають бути погоджені керівником територіального органу земельних ресурсів; кожен аркуш копій архівних документів повинен бути посвідчений підписом архіваріуса та печаткою архівної установи; кожен аркуш інших документів повинен бути посвідчений підписом і печаткою розробника об'єкта експертизи; кожен аркуш документів в паперовому вигляді повинен бути засвідчений підписом і печаткою (за наявності) розробника об'єкта експертизи, а також підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою. В електронній формі документи засвідчуються електронними цифровими підписами розробника об'єкта експертизи та сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою; документація із землеустрою повинна бути пронумерована, прошита та скріплена підписом і печаткою розробника об'єкта експертизи. При виконанні цих вимог об'єкт державної експертизи підлягає реєстрації. В іншому випадку документація повертається замовнику на доопрацювання без реєстрації.

Розробнику землевпорядної документації - ФОП ОСОБА_1, разом з листом за № 01/09-07 від 10 липня 2018 року було надано документи на доопрацювання, та після доопрацювання ним разом із супровідним листом та клопотанням було надіслано на адресу відповідача цінним листом з описом проект землеустрою.

24 вересня 2018 року відповідачем прийнято негативний висновок Державної експертизи землевпорядної документації № 2463-18.

Не погоджуючись із вказаним висновком, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

~law17~ визначено, що державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Відповідно до ~law18~ процедура проведення державної експертизи включає:

перевірку наявності та повноти необхідних документів і матеріалів щодо об'єктів державної експертизи та їх реєстрацію (підготовча стадія);

аналітичне опрацювання документів чи матеріалів щодо об'єктів державної експертизи, а в разі необхідності - проведення обстежень у натурі (на місцевості) та проведення на їх основі аналізу їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам (основна стадія);

узагальнення окремих експертних досліджень, одержаної інформації, підготовку висновку державної експертизи та видачу його замовникам об'єктів державної експертизи (заключна стадія).

Згідно з положеннями частин першої-другої статті 35 № 1808-ІV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Частиною сьомою цієї ж статті передбачено, що об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що відповідачем було складено негативний висновок Державної експертизи землевпорядної документації № 2463-18 від 24 вересня 2018 року.

При цьому, судами попередніх інстанцій з посиланням на відповідні докази, які наявні в матеріалах справи, та положення чинного законодавства було встановлено, що зазначений висновок є первинним. З доводів касаційної скарги вбачається, що позивач не заперечує, що спірний висновок № 2463-18 від 24 вересня 2018 року землевпорядної документації є первинним, однак, на думку позивача, виготовлений без врахування рішення суду у справі № 804/4383/15.

~law19~ встановлено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.

У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.

У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об'єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.

Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об'єктивність оцінки висновку.

Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об'єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.

Системний аналіз наведених правових норма дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.

Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.

За своєю правовою природою повноваження щодо прийняття рішення про проведення повторної державної експертизи землевпорядної документації є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах сформульована Верховним Судом, зокрема, у постановах від 8 травня 2018 року у справі № 823/1581/17, від 27 червня 2018 року у справі № 813/2485/15, від 31 жовтня 2018 року у справі № 806/2642/16 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19 лютого 2020 року у справі №813/203/18 (провадження №11-101апп19).

Водночас, з матеріалів справи не вбачається, що судами попередніх інстанцій перевірялось дотримання позивачем встановленого ~law20~ порядку оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації.

Тобто, судами не встановлено чи ПБФ "Експрес" зверталося з відповідною заявою про скасування висновків державної експертизи до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року №13-рп/2011).

Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм правової оцінки, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо їх законності і обґрунтованості.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 3 частини 2 статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватної багатогалузевої фірми "Експрес" задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко