Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.04.2019 року у справі №420/6403/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 вересня 2019 року

Київ

справа №420/6403/18

адміністративне провадження №К/9901/9458/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С. Г.,

суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №420/6403/18 за позовом ОСОБА_1 до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради, треті особи: Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Державна екологічна інспекція в Одеській області, Товариство з обмеженою відповідальністю "Архітектурне бюро "Аркадія", Білгород-Дністровська міська рада в особі управління містобудування та архітектури про визнання протиправними та нечинними рішення, зобов'язання вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від
05.03.2019 (головуючий суддя Єщенко О. В., судді: Димерлій О. О., Кравченко К.

В. ),

ВСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради (далі - Селищна рада, відповідач), треті особи: Головне управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру), Державна екологічна інспекція в Одеській області (далі - Держекоінспекція), Товариство з обмеженою відповідальністю "Архітектурне бюро "Аркадія" (далі - Товариство, ТОВ "АБ "Аркадія"), Білгород-Дністровська міська рада (далі - Міськрада) в особі управління містобудування та архітектури, в якому просила: визнати протиправним та нечинним рішення XXXIV сесії VII скликання Затоківської селищної ради від 05.04.2018 "Про надання дозволу на розроблення проектів містобудівної документації - детальних планів території в межах смт Затока м. Білгород-Дністровський; визнати протиправним та нечинним рішення XXXIV сесії VII скликання Затоківської селищної ради від 11.10.2018 "Про затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів території в межах смт Затока м. Білгород-Дністровський" (далі - спірні, оспорювані, оскаржувані рішення).

Разом з позовною заявою ОСОБА_1 подала заяву про забезпечення позову, в якій просила: заборонити Селищній раді та її виконавчому комітету вчиняти дії на реалізацію оскаржуваного рішення, а саме: надавати згоду на розроблення проектів землеустрою щодо передачі земельних ділянок у власність чи оренду, затверджувати проекти землеустрою, приймати рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду, надавати містобудівні умови та обмеження, затверджувати містобудівну документацію, зокрема детальні плани території для розміщення індивідуальної дачної забудови, земельних ділянок для садівництва зі створенням паркових зон та об'єктів рекреаційного призначення для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і гаражного будівництва, в межах смт Затока м.

Білгород-Дністровський на території Лиманського району в межах наступних територій: від межі смт Затока м. Білгород-Дністровський із Овідіопольським районом Одеської області до ОК ДТ "Перлина" обмеженою існуючою лінією забудови та Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 37 "а " / 40-37" а" /95 до Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 67 "а" - 91 до Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 130/14 - до вулиці Лазурна, 1/22, обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем; від СТ "Янтарная гроздь" (ділянки №139 - №152) до Дністровського лиману; по вулиці Вокзальна, 52 "а"/27-56, обмеженої землями кемпінгу "Кароліно" та Автодорогою Р 70; в межах смт Затока м.

Білгород-Дністровський на території Сонячного району, в межах наступної території: по вулиці Лазурна, 1/22-13/1 обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем; в межах смт Затока на території Сонячного району, в межах наступної території: по вулиці Лазурна, 1/22-13/1 обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем; в межах смт Затока м. Білгород-Дністровський на території Центрального району, в межах наступної території: уздовж Лиманського лиману від земельної ділянки по вул. Заріпова X. діл. 1 до земельної ділянки за адресою: провулок Уютний, 14, уздовж Лиманського лиману від земельної ділянки за адресою: провулок Уютний, 14 до земельної ділянки по вулиці Лиманська, 43 - до набрання законної сили судового рішення по справі; заборонити Білгород-Дністровській міській раді в особі управління містобудування та архітектури видавати містобудівні умови та обмеження в межах затвердженого спірним рішенням Селищної радои детального плану території в межах смт. Затока м. Білгород-Дністровський на території Лиманського району в межах наступних територій: від межі смт. Затока м.

Білгород-Дністровський із Овідіопольським районом Одеської області до ОК ДТ "Перлина" обмеженою існуючою лінією забудови та Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 37 "а " /40-37 "а" /95 до Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 67 "а" - 91 до Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 130/14 - до вулиці Лазурна, 1 /22, обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем; від СТ "Янтарная гроздь" (ділянки №139 - №152) до Дністровського лиману; по вулиці Вокзальна, 52 "а "/27-56, обмеженої землями кемпінгу "Кароліно" та Автодорогою Р 70; в межах смт. Затока м. Білгород- Дністровський на території Сонячного району, в межах наступної території: по вулиці Лазурна, 1/22-13/1 обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем; в межах смт. Затока на території Сонячного району, в межах наступної території: по вулиці Лазурна, 1/22-13/1 обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем; в межах смт. Затока м.

Білгород-Дністровський на території Центрального району в межах наступної території: уздовж Лиманського лиману від земельної ділянки по вул. Заріпова Х. до земельної ділянки за адресою: провулок Уютний,14 Лиманського лиману від земельної ділянки за адресою: провулок Уютний, 14 до земельної ділянки по вулиці Лиманська, 43.

Обґрунтовуючи вимоги заяви, позивач посилалась на те, що оскаржувані рішення, на її думку, є незаконними, оскільки селищною радою під час їх прийняття порушено вимоги діючого законодавства у сфері містобудівної діяльності та не забезпечено загальну доступність матеріалів проекту містобудівної документації - детальні плани території в межах смт. Затока м. Білгород-Дністровський. Зазначала, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання судового рішення у цій справі або здійснення ефективного захисту і поновлення порушених прав та інтересів позивача, інших осіб. Також, незабезпечення позову у заявлений позивачем спосіб призведе до прийняття відповідачем низки протиправних рішень щодо передачі існуючих земельних ділянок у власність чи користування іншим особам. Разом з цим, оскільки існує очевидна небезпека заподіяння шкоди майновим правам та інтересам позивача, у тому числі іншим мешканцям смт. Затока м. Білгород-Дністровський, у зв'язку із прийняттям оскаржуваних рішень і можливих дій органів місцевого самоврядування, пов'язаних із реалізацією цих рішень, позивач просила задовольнити заяву у повному обсязі.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2018 відмовлено у задоволенні заяви.

Відмовляючи у задоволенні заяви, суд першої інстанції виходив з того, що наведені позивачем мотиви не свідчать про наявність передбачених процесуальним законом підстав, які б могли зумовити вжиття заходів забезпечення позову.

З таким судовим рішенням не погодилася позивач й оскаржила його в апеляційному порядку.

Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 скасовано ухвалу суду першої інстанції та задоволено частково заяву ОСОБА_1 Зупинено дію рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради від
11.10.2018 №823 "Про затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів території в межах смт. Затока м. Білгород-Дністровський". В іншій частині заяви відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову може призвести до незаконної фактичної забудови території, а відтак й до завдання шкоди, у тому числі матеріальної, як окремим особам - забудовникам, так і територіальній громаді в цілому.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

Не погоджуючись із вказаним вище рішенням суду апеляційної інстанції, в частині задоволених вимог заяви, Селищна рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить його скасувати.

Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, відповідач посилається на те, що доводи заяви засновані на припущеннях й не дають підстав вважати, що дія спірного рішення може призвести до порушення прав та інтересів позивача, відновлення яких, навіть у разі задоволення даного позову, стане неможливим, або для цього необхідно буде докласти значних зусиль. Відтак, скаржник вважає, що, у даному випадку, відсутні передумови, передбачені статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), для вжиття заходів забезпечення позову, у зв'язку з чим така заява є необґрунтованою та не підлягала задоволенню.

Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

У квітні 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована зазначена касаційна скарга.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гриціва М. І., суддів: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

У зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від
20.05.2019 №13) та на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, ураховуючи приписи пункту 3 частини 1 статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 28.08.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних матеріалів справи, відповідно до договору купівлі-продажу від 15.12.2016 та відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна ОСОБА_1 є власником земельної ділянки АДРЕСА_9, кадастровий номер 5110300000:02:003:0148, розташованої за адресою: АДРЕСА_10Спірним рішенням відповідача надано дозвіл на розроблення проектів містобудівної документації - детальних планів території індивідуальної дачної забудови, земельних ділянок для садівництва зі створенням паркових зон та об'єктів рекреаційного призначення, будівництва і гаражного будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і гаражного будівництва зі створенням паркових зон та об'єктів рекреаційного призначення в межах смт. Затока на території Лиманського, Сонячного, Центрального районів.

VI. Позиція Верховного Суду

У відповідності з частинами 1 , 2 , 4 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Види забезпечення позову визначає стаття 151 КАС України, за змістом частини першої якої позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта, забороною відповідачу вчиняти певні дії.

Частиною 2 цієї ж статті КАС України передбачено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Заходи забезпечення позову застосовуються задля гарантування реального виконання в майбутньому судового рішення у випадку його ухвалення на користь позивача.

Водночас, для виконання таких заходів потрібно додержуватися щонайменше однієї з умов, визначених у частині 2 статті 150 КАС України.

Як наслідок, уможливлюється виконання судового рішення на підставі принципу обов'язковості судових рішень, регламентованого в статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод (далі - Конвенція), пункті 9 частини 2 статті 129 Конституції України, статті 13 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів", пункті 5 частини 3 статті КАС України, рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах "Рябих проти Росії" (§§ 51,52), "Горнсбі проти Греції" (§ 40).

Згідно роз'яснень ~law15~ при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Колегія суддів враховує і те, що відповідно до статті 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

ЄСПЛ у рішенні від 29.06.2006 у справі "Пантелеєнко проти України" зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

Своєю чергою, у рішенні ЄСПЛ від 31.07.2003 у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Салах Шейх проти Нідерландів", ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настане подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17 липня 2008 року), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Згідно з Рекомендацією N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.

Відтак, заходи забезпечення позову застосовуються судом лише у виключних, виняткових випадках за наявності для цього умов та підстав, передбачених процесуальним законом, при цьому, такі заходи повинні відповідати критеріям адекватності та співмірності.

Так, за визначенням пункту 7) частини першої статті 1 Закону України від
17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law16~) містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

За змістом ~law17~ детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід'ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Також, згідно з положеннями ~law18~, забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ~law19~, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

При цьому, в розумінні ~law20~ основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.

Комплексний аналіз наведених вище положень законодавства дає колегії суддів підстави для висновку, що внаслідок прийняття уповноваженим органом місцевого самоврядування рішення, яким затверджено проект містобудівної документації - детальні плани територій, не виникає права на виконання підготовчих та будівельних робіт, яким передує, зокрема, отримання замовником або проектувальником вихідних даних, а тому висновки суду апеляційної інстанції стосовно того, що невжиття заходів забезпечення позову призведе до незаконної забудови, в тому числі земельної ділянки позивача, не відповідають ~law21~одавчим приписам.

Окрім цього, прийняття Селищною радою рішення про затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів територій не спричиняє будь-якого переходу права власності чи користування земельними ділянками, їх відведення іншим особам тощо, а відтак суд першої інстанції обґрунтовано відхилив доводи заяви стосовно того, що невжиття заходів забезпечення позову у заявлений позивачем спосіб призведе до прийняття відповідачем низки протиправних рішень щодо передачі існуючих земельних ділянок у власність чи користування іншим особам.

Більше того, ненормативні правові акти місцевого самоврядування, до яких належить й спірне рішення Селищної ради, є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

Отже, спірне рішення Селищної ради вичерпало свою дію фактом затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів територій, а тому, за таких обставин, суд першої інстанції дійшов до вірного висновку про відсутність підстав для задоволення вказаних вимог заяви позивача про вжиття заходів забезпечення позову.

Разом з тим, у своїй касаційній скарзі Селищна рада просила лише про скасування оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції, не порушуючи, при цьому, питання щодо застосування касаційним судом одного з повноважень, передбачених статтею 349 КАС України.

Однак, відповідно до приписів частини 3 статті 341 КАС України, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Ураховуючи викладене, Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах повноважень, визначених статтею 341 КАС України, дійшов висновку, що суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні заяви, не допустив порушень норм процесуального права, а відтак апеляційний суд помилково скасував законну та обґрунтовану ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2018, яку слід залишити в силі.

За правилами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради задовольнити.

Скасувати постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 та залишити в силі ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від
10.12.2018.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.........................................

С. Г. Стеценко,

А. І. Рибачук,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду