Історія справи

Ухвала КАС ВП від 12.11.2020 року у справі №640/4246/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2021 року

м. Київ

справа №640/4246/19

адміністративне провадження №К/9901/28764/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О. В.,

суддів: Білак М. В., Губська О. А.,

розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Акціонерного товариства "Креді Агріколь Банк" про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Креді Агріколь Банк" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Кузьменка В. В., суддів: Василенка Я. М., Шурка О. І.)

I.

СУТЬ СПОРУ

У березні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - позивач, ГУ ДСНС у м. Києві, Управління) звернулось до суду із позовом до Акціонерного товариства "КРЕДІ АГРІКОЛЬ БАНК" (далі - відповідач, АТ "КРЕДІ АГРІКОЛЬ БАНК", Банк), в якому просило:

- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень підвального (технічного) поверху АТ "КРЕДІ АГРІКОЛЬ БАНК" до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення джерел електроживлення (розподільчих електрощитків) та накладення печаток на вхідні двері;

- обов'язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві;

- контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб'єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві;

- судові витрати покласти на Акціонерне товариство "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК".

1.1 В обґрунтування позовних вимог Управління зазначило, що порушення, виявлені підчас перевірки, не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення, що може створити реальну загрозу життю та здоров'ю людей.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2 13 грудня 2018 року Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві було видано наказ № 740 "Про проведення планових перевірок " (далі - Наказ №740) відповідно до вимог наказів Державної регуляторної служби України від 15 листопада 2018 року № 152 "Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік", ДСНС України від 30 листопада 2017 року № 692 "Про затвердження плану перевірок".

3 Згідно із вказаним наказом державним інспекторам у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту доручено у період з 15 січня 2019 року по 28 січня 2019 року провести планову перевірку щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки приміщення АТ "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК", розташованого за адресою: вул. Пушкінська, буд 42/4, Шевченківський район, м. Києв.

4 Повідомлення від 18 грудня 2018 року № 18/23/2655 про проведення планової перевірки надіслане відповідачу рекомендованим листом з повідомленням про вручення 04 січня 2019 року, що підтверджується відміткою в повідомленні та доказами направлення.

5 На підставі Наказу № 740, видано посвідчення від 15 січня 2019 року № 560 на проведення перевірки приміщення AT "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК".

6 Перед початком здійснення перевірки державним інспектором надано/пред'явлено посвідчення на проведення перевірки від 15 січня 2019 року №560 та службове посвідчення.

7 Під час здійснення перевірки встановлено, що об'єкт перевірки - приміщення AT "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК" експлуатується з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а саме:

1) приміщення електрощитової не відділено протипожежними дверима з нормованою межею вогнестійкості - невідповідність конструктивних елементів протипожежним вимогам створює перешкоди під час евакуації людей та гасіння пожежі, а також сприяє інтенсивному розповсюдженню полум'я, оскільки вони не мають нормативно встановлених меж вогнестійкості та меж поширення вогню по ним, що в свою чергу створює загрозу життю та здоров'ю людей;

2) в підвалі клас вогнестійкості проходок електричних кабелів та інженерного обладнання через огороджувальні конструкції з нормативною межею вогнестійкості або через протипожежні перешкоди виконаний меншим, ніж нормативна межа вогнестійкості цієї огороджувальної конструкції або протипожежної перешкоди, в порушення п. 6.20. ДБН В.1.1-7:2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" - "пустоти" в стінах, крізь які прокладені кабелі, мають бути зашпаровані з метою уникнення розповсюдження задимлення крізь "пустоти" у випадку пожежі;

3) допускається захаращення технічних приміщень горючими матеріальними цінностями (електрощитова, комутаційна, венткамера), в електрощитовій влаштовано робоче місце - наявність даного порушення призведе до перешкоджання шляхам евакуції людей під час пожежі;

4) ширина шляхів евакуації в підвалі менша за 1 м, в порушення п. 7.3.6. ДБН В.
1.1-7:2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" - унеможливлює швидку евакуацію персоналу з даного приміщення чим створює загрозу 'їхньому життю;

5) висота шляхів евакуації в підвалі менша за 2 м, в порушення п. 7.3.6. ДБН В.
1.1-7:2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" - перешкоджає вільній евакуації людей з приміщень під час виникнення пожежі та може завдати шкоду здоров 'ю та життю людей під час евакуації;

6) допускається сполучення шахт ліфтів розташованих в об'ємі сходових кліток з підвальним поверхом, в порушення п. 6.35. ДБН В. 1.1-7:2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" - сполучення шахт ліфтів розташованих в об'ємі сходових кліток з підвальним поверхом має бути передбачено з протипожежним тамбур- шлюзом з підпором повітря;

7) двері, що відокремлюють сходові клітини від приміщень поверхів не засклені армованим склом - двері мають бути засклені армованим склом, що не дає скалок при руйнуванні;

8) двері на шляхах евакуації відчиняються не в напрямку виходу з будівлі (приміщень) - дане порушення ускладнює та перешкоджає евакуацію людей з приміщень підприємства;

9) допускається прокладання ковроліну на шляхах евакуації з невідомими показниками, щодо токсичності продуктів горіння, димоутворювальної здатності та відповідності групам поширення полум'я РП1, РП2 - наявність даного порушення призведе до того, що під час виникнення надзвичайної ситуації буде відсутня інформація стосовно займистості та розповсюдженню продуктів горіння ковроліну, які можуть бути токсичними, з великою виділенням диму та швидким згоранням, що в свою чергу ускладнить евакуацію людей з приміщення та може завдати шкоду життю та здоров 'ю людей;

10) не підтверджено визначення розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі відповідно до ГОСТ 12.1.004-91 "Пожарная безопасность. Общие требования" - наявність даного порушення не дасть інформацію працівникам скільки часу потрібно для швидкої та безпечної евакуації людей з приміщення;

11) на випадок відключення електроенергії відсутні ліхтарі із розрахунку один ліхтар на кожного працівника, який чергує на об'єкті у вечірній або нічний час, охорона об'єкту має бути забезпечена ліхтарями для евакуації людей з будівлі у випадку відключення електропостачання;

12) допускається захаращення шляхів евакуації горючими матеріальними цінностями та меблями - наявність даного порушення призведе до перешкоджання швидкій евакуції людей під час пожежі;

13) допускається захаращення ліфтових холів горючими матеріальними цінностями та меблями - наявність даного порушення до перешкоджання швидкій евакуції людей під час пожежі;

14) допускається встановлення турнікетів на шляхах евакуації - наявність даних порушень у разі надзвичайної ситуації створюватиме перешкоду для вільної евакуації людей, евакуація людей під час пожежі - це вимушений процес виведення людей із зони, де є можливість впливу на них небезпечних чинників пожежі.

Необхідними умовами, які забезпечують ефективну евакуацію, є: мінімальний час, за який можна залишити приміщення при пожежах, аваріях; найкоротша відстань від місця аварії до виходу назовні; безпечний шлях проходження людей до виходу;

15) з'єднувальні коробки в підвалі не закриті кришками з негорючих або важкогорючих матеріалів;

16) допускається експлуатація тимчасових дільниць електромережі - дане порушення збільшує ризик виникнення пожежі внаслідок короткого замкнення електропроводки;

17) допускається встановлення електророзеток на горючій основі без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра в підвалі - дане порушення щодо улаштування, утримання та експлуатації електромереж і електрообладнання створює загрозу виникнення пожежі від дії теплових проявів електричної енергії та сприяє швидкому розповсюдженню пожежі, що може призвести до загибелі людей;

18) коридори, які не мають природнього освітлення не обладнані спеціальною системою димовидалення. п. 10.2.4 ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" - під час виникнення пожежі можливе заповнення шляхів евакуації продуктами горіння, що ускладнить гасіння пожежі та евакуацію людей;

19) приміщення насосної станції захаращено сторонніми горючими матеріалами -технічні приміщення мають бути очищені від горючих матеріалів у випадку насосна станція знаходиться в неробочому стані - насоси підвищувачі тиску призначені для подачі води на гасіння через внутрішній протипожежний водогін (пожежні крани на поверхах) наявність даного порушення не дасть можливості оперативно загасити пожежу;

20) насосна станція знаходиться в неробочому стані;

21) не проведено технічне обслуговування наявних первинних засобів пожежогасіння (вогнегасників) - не дозволить оперативно загасити або обмежити розповсюдження полум'я на ранній стадії виникнення пожежі, чим створюється загроза безпеці людей, а також створюються перешкоди під час гасіння пожежі підрозділами Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

8 28 січня 2019 року за результатами перевірки державним інспектором вручено акт, який складений за результатами проведення планової перевірки щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки від 28 січня 2019 року № 38 (далі - Акт №38).

9 Примірник Акту № 38 вручено особисто начальнику управління пожежної безпеки та охорони праці департаменту безпеки - ОСОБА_1.

10 Державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки Шевченківського району м. Києва майором служби цивільного захисту Куликом С. В. була складена постанова КИ № 102406/24 від 24 січня 2019 року про накладення адміністративного стягнення (відповідно до наказу ПАТ "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК" від 09 квітня 2014 року № 132 "Про призначення осіб відповідальних за пожежну безпеку та охорону праці") на - ОСОБА_1.

11 Вважаючи, що виявлені під час перевірки порушення щодо вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров'ю людей, Управління звернулось до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

12.1. Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для примусового застосування до Банку заходу реагування у сфері державного нагляду (контролю) як у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень підвального (технічного) поверху АТ "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК", оскільки відповідачем ужито та вживається усіх достатніх заходів для забезпечення належного рівні пожежної безпеки, а виявлені порушення усунуті.

13. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано. Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень підвального (технічного) поверху АТ "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК", код ЄДРПОУ:14361575, розташованого за адресою: вул. Пушкінська, буд 42/4, в Шевченківському районі м. Києва - до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення джерел електроживлення (розподільчих електрощитків) та накладення печаток на вхідні двері.

13.1 Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення неповно з'ясовано обставини, які мають значення для справи та порушено норми матеріального права. Колегія суддів апеляційного суду наголосила, що усунення відповідачем частини виявлених порушень не свідчить про відсутність загрози життю та здоров'ю людей та, як наслідок, відсутності підстав для застосування відповідних заходів реагування.

13.2 Суд апеляційної інстанції, при прийнятті оскаржуваного рішення, керувався правовими висновками, викладеними в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі №823/589/16, від 30 червня 2020 року у справі №820/10989/15, від 26 березня 2020 року у справі №520/6694/19.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

14. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Банк звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржуване судове рішення, залишивши в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року.

15. Ухвалою Верховного Суду від 16 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою за наявністю обставин згідно із підпунктом "в" пункту 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу).

16. У касаційній скарзі представник Банку пояснив, що ця справа має виняткове значення для скаржника, оскільки предметом спору є зупинення роботи підвального приміщення будівлі, в якій знаходяться всі основні джерела електроживлення не лише підвального приміщення, але й будинку в цілому, в якому знаходиться Головний офіс Банку. Отже, зупинення роботи підвального приміщення шляхом відключення від електромережі матиме наслідком зупинення здійснення господарської діяльності відповідача.

17. В касаційній скарзі вказано, що судом апеляційної інстанції порушено принцип пропорційності під час застосування спірного заходу реагування, не досліджено належним чином усіх наданих відповідачем доказів, якими підтверджується часткове усунення виявлених при перевірці порушень (усунуто 10 з 21 порушення).

18. Представником відповідача наголошено, що 05 жовтня 2020 року Управлінням проведена повторна перевірка АТ "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК", за результатами якої також встановлено часткове усунення виявлених порушень (усунуто 10 з 21 порушення). Однак, суд апеляційної інстанції відмовився приєднувати та досліджувати вказаний акт разом із іншими доказами у справі.

19. Також у касаційній скарзі зазначено про не застосування судом апеляційної інстанції до спірних врахування висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 30 вересня 2020 року у справі №580/34/19, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17.

20. Управлінням подано відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначено, що посилання відповідача на недотримання принципу пропорційності під час застосування спірного заходу реагування є необґрунтованим, оскільки забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення у порівнянні з інтересом Банку у використанні приміщень у господарській діяльності, та має відображення у статті 3 Закону України від 5 квітня 2007 року N 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

20.1. У відзиві вказано, що настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі або надзвичайної ситуації з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню та вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) створюють реальну загрозу життю та/або здоров'ю людей. Правила пожежної безпеки є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

20.2. Також у відзиві представником Управління наголошено, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення суб'єктом господарювання виявлених порушень, такий захід направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

20.3. На момент прийняття судом апеляційної інстанції оскаржуваної постанови встановлені перевіркою порушення в повному обсязі відповідачем усунуті не були, звернення для проведення позапланової перевірки для підтвердження усунення усіх виявлених порушень на адресу Управління не надходило.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

21. Відповідно до частини 1 статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

22. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. За приписами частини 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - ~law18~) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

24. Згідно зі статтею 47 КЦЗ України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Частиною 2 статті 19 Конституції України та інших законодавчих актів.

25. Приписами ~law20~ обумовлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

26. Відповідно до частин першої, другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

27. За змістом пунктів 1,3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, основними завданнями ДСНС є, зокрема: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

28. Згідно зі статтею 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

29. За правилами пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

30. Частина друга статті 68 КЦЗ України передбачає, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

31. Частиною першою статті 70 КЦЗ України визначені підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, а саме:

1) недотриманні вимог пожежної безпеки, визначених Частиною 2 статті 19 Конституції України, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушенні вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійсненні заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутності на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідності кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушенні правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутності або непридатності до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутності на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовності до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовності до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведенні робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

32. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина друга статті 70 Кодексу цивільного захисту України).

33. Визначення небезпечного чинника надано в пункті 26 статті 2 Кодексу цивільного захисту України та означає складову частину небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.

34. Частиною третьою статті 55 КЦЗ України передбачено, що забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

35.08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон N 460-IX).

36. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих положень Закону N 460-ІХ касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом N 460-ІХ.

37. АТ "КРЕДІ АГРІГОЛЬ БАНК" подало до Верховного Суду касаційну скаргу у цій справі у листопаді 2020 року.

38. Враховуючи дату подання касаційної скарги та вказані процесуальні норми, касаційний розгляд справи здійснюється в порядку, передбаченому КАС України в редакції, що діє на момент прийняття рішення судом касаційної інстанції.

39. Частинами 1 -3 статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені Частинами 1 -3 статті 341 КАС України, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

40. Предметом спору у даній справі є застосування заходу реагування, шляхом повного зупинення експлуатації приміщень підвального (технічного) поверху АТ "КРЕДІ АГРІКОЛЬ БАНК" до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

41. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що застосування таких заходів реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе тільки на підставі судового рішення адміністративного суду.

42. Звернення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду можливе у випадках визначених законом. Наведені положення статті 70 КЦЗ є одним з тих випадків, коли орган контролю може (якщо для цього є підстави) застосувати до підконтрольного суб'єкта заходи реагування тільки шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

43. З огляду на завдання адміністративного судочинства такий механізм реалізації владних повноважень покладає на адміністративний суд обов'язок, окрім іншого, запобігти неправомірному обмеженню прав та інтересів конкретних суб'єктів господарювання суб'єктами владних повноважень; з іншого боку суд повинен зважати на підстави, які змушують контролюючий орган звертатися з позовом про застосування заходів реагування, у даному випадку повне зупинення. З урахуванням наведених контролюючим органом обставин у зіставленні з наслідками застосування заходів реагування адміністративний суд і повинен ухвалити рішення по суті і в межах позовних вимог.

44. Виконання судового рішення про застосування заходів реагування покладається на орган, який у цій справі звернувся з позовом, а саме на ГУ ДСНС у м. Києві.

Та обставина, що заходи реагування (у визначених законом випадках) застосовуються на підставі судового рішення не змінює суб'єктного складу і правового статусу учасників цих правовідносин, зокрема контролюючого органу, який на виконання закону звернувся з позовом і на підставі судового рішення й повинен застосувати до підконтрольного суб'єкта заходи реагування для досягнення мети, яка зумовила їх застосування. Разом з цим, у спірних правовідносинах, які склались у цій справі ГУ ДСНС у м. Києві діє не як орган, на який покладено виконання судового рішення, а як суб'єкт владних повноважень, який застосовує/реалізовує санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки.

45. Підставою для звернення позивача до суду з цим позовом, як зазначалось та встановлено судами, слугувало виявлення на об'єкті перевірки АТ "КРЕДІ АГРІКОЛЬ БАНК", численних порушень норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей.

46. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, дійшов висновку про наявність підстав для застосування заходів реагування до Банку, оскільки матеріали справи не містять доказів про усунення усіх порушень, встановлених під час планової перевірки відповідача.

47. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

48. Судами попередніх інстанцій встановлено, що при здійсненні планової перевірки Банку - Управлінням встановлено 21 порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки. Здійснивши оцінку виявлених порушень, суб'єкт владних повноважень, згідно з приписами частини другої статті 68 КЦЗ України, встановив, що ці порушення можуть створити загрозу життю та здоров'ю людей та звернувся із позовом до суду.

49. З матеріалів справи вбачається та встановлено судом апеляційної інстанції, що під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідачем усунута частина виявлених порушень, але не в повному обсязі. Неусунутими залишились наступні порушення:

1) ширина шляхів евакуації підвального поверху менша за 1 м, що є порушенням п.7.3.6. ДБН В. 1.1.-7:2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва";

2) висота шляхів евакуації в підвальному поверсі менша за 2 м, що є порушенням п.7.3.6. ДБН В. 1.1.-7:2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва";

3) допускається сполучення шахт ліфтів розташованих в об'ємі сходових кліток з підвальним поверхом, в порушення п.6.35 ДБН В. 1.1.-7:2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва";

4) не всі двері, що відокремлюють сходові клітини від приміщень поверхів заскалені армованим склом;

5) допускається прокладання ковроліну на шляхах евакуації з невідомими показниками, щодо токсичності продуктів горіння, димоутворювальної здатності та відповідності групам поширення полум'я РП1, РП2;

6) не підтверджено визначення розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі відповідно до ГОСТ 12.1.004-91 "Пжарная безопасность. Общие требования";

7) допускається захаращення шляхів евакуації горючими матеріальними цінностями та меблями;

8) допускається встановлення турнікетів на шляхах евакуації;

9) допускається експлуатація тимчасових дільниць електромережі;

10) коридори, які не мають природнього освітлення не обладнані спеціальною системою димовидалення п.10.2.4 ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту".

50. Таким чином, майже половина виявлених під час перевірки порушень Банком не усунуто.

51. Доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції відмовився приєднувати та досліджувати вказаний акт разом із іншими доказами у справі є необґрунтованим. В оскаржуваному рішенні суд апеляційної інстанції надав оцінку виявленим порушенням та зауважив, що часткове усунення Банком порушень не свідчить про відсутність загрози життю та здоров'ю людей.

52. Колегія суддів Верховного суду наголошує, що відповідач є суб'єктом господарювання, будівля, яка перевірялась Управлінням є не відокремленим підрозділом, а Головним офісом АТ "КРЕДІ АГРІКОЛЬ БАНК".

53. Статтею 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов'язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходяться під її юрисдикцією.

54. Однією з основних функцій Управління як контролюючого органу є запобігання настання надзвичайній ситуації, тобто дії позивача при зверненні до суду мають запобіжний характер на попередження надзвичайної ситуації з метою уникнення її фактичного настання.

55. Пунктом 3 статті 55 КЦЗ України визначено, що обов'язок забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

56. У свою чергу, пожежна безпека- це відсутність неприпустимого ризику виникнення та розвитку пожеж та пов'язаної з ним можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини першої статті 1 КЦЗ України).

57. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що не усунуті відповідачем порушення хоча не становлять наразі загрози життю та здоров'ю людей, однак, можуть призвести до розповсюдженню вогню та створити перешкоди для евакуації людей під час пожежі чи надзвичайної ситуації.

58. Враховуючи приписи статті 3 Конституції України та той факт, що об'єкт перевірки здійснює надання фінансових послуг великій кількості людей, Верховний Суд наголошує, що пріоритетне значення в даній ситуації має саме забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій, у порівнянні з інтересами скаржника щодо здійснення господарської діяльності.

59. Отже, надаючи оцінку виявленим під час контролюючого заходу та відображеним у акті перевірки порушенням, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про правильність висновків суду апеляційної інстанції, що у сукупності неусунуті порушення відповідача у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту повинні кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров'ю працівників та клієнтів Банку, оскільки можуть призвести до займання та розповсюдження вогню в приміщеннях вказаного закладу та невідворотних негативних наслідків.

60. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що усунення частини виявлених порушень не свідчить про відсутність загрози життю та здоров'ю людей та, як наслідок, відсутності підстав для застосування відповідних заходів реагування.

61. Щодо посилання скаржником у касаційній скарзі на правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 30 вересня 2020 року у справі №580/34/19, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17, то вони ухвалені за інших фактичних обставин. Застосування принципу співмірності у вказаних справах було спричинено характером, кількістю виявлених/усунутих порушень та характером господарської діяльності суб'єкта перевірки.

62.У справі, що розглядається, суб'єкт перевірки здійснює надання фінансових послуг, отже виявлені порушення можуть створити небезпеку як для працівників цієї установи, так і для клієнтів. Окрім того, на момент розгляду справи в суді апеляційної інстанції, неусунутими залишилось 10 порушень з 21.

63. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення вимог касаційної скарги.

64. Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

65. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що судом апеляційної інстанції не допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного рішення, а доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в цьому рішенні, тому касаційна скарга Банку задоволенню не підлягає.

VII СУДОВІ ВИТРАТИ

66. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Креді Агріколь Банк" залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року у справі № 640/4246/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді О. В. Калашнікова

М. В. Білак

О. А. Губська