ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 травня 2025 року

м. Київ

справа № 480/4018/23

адміністративне провадження № К/990/32950/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом виконуючого обов`язки керівника Роменської окружної прокуратури в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСПЕН» про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправним та скасування спеціальних дозволів, за касаційною скаргою першого заступника керівника Сумської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2024 року, постановлену у складі судді Кочанова П.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2024 року, ухвалену у складі колегії суддів: Штульмана І.В., Маринчак Н.Є., Черпака Ю.К.,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

У цій справі прокурор пред`явив позов у інтересах держави з пропуском встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

Підстави для поновлення вказаного строку прокурор обґрунтовував тим, що про можливі порушення інтересів держави йому стало відомо лише після отримання відповіді на запити, надіслані до органів державної влади в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з метою встановлення наявності підстав для представництва. Позивач вважав, що саме з цього моменту розпочинається відлік визначеного процесуальним законом тримісячного строку для звернення до суду.

Однак згідно з висновками Верховного Суду щодо застосування норм права відлік передбаченого процесуальним законом строку звернення до суду суб`єктів владних повноважень, у тому числі прокурора, пов`язується з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення. Підставою для такого звернення є факт порушення інтересів держави, який настав у певний час, а не факт, коли про це стало відомо прокурору.

Витребування прокурором документів для підтвердження підстав представництва в суді не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду і не може слугувати механізмом продовження такого строку, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.І Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2023 року виконуючий обов`язки керівника Роменської окружної прокуратури (далі також позивач, прокурор) звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСПЕН» (далі також Держгеонадра, Товариство, ТОВ «ВЕСПЕН» відповідно), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 01 квітня 2016 року № 117 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ВЕСПЕН» (код ЄДРПОУ 39426987);

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 28 липня 2016 року № 4781, виданий ТОВ «ВЕСПЕН» для геологічного вивчення нафтогазоносних надр, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ вуглеводнів з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Скрипалівської площі на території Роменського району Сумської області (далі також спірні, оскаржені наказ та спеціальний дозвіл).

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Київський окружний адміністративний суд залишив позов без розгляду, про що постановив ухвалу від 12 квітня 2024 року, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2024 року.

3. Ухвалюючи такі судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вказані прокурором обставини в обґрунтуванні поважності причин пропущення ним строку звернення до суду не є поважними й не утворюють підстав для поновлення такого строку. Суди також зауважили, що прокурор не навів обставин, які б об`єктивно унеможливлювали реалізацію ним права своєчасного звернення з позовом до адміністративного суду.

I.IІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, перший заступник керівника Сумської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

II. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ, ЯКІ СЛУГУВАЛИ ПІДСТАВОЮ ДЛЯ ВІДКРИТТЯ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

5. Скаржник вважає, що адміністративний позов подано у межах тримісячного строку після встановлення підстав для звернення до суду, оскільки факт порушення інтересів держави у цій справі встановлено лише з моменту отриманням листів Державної служби геології та надр України, які надійшли до окружної прокуратури 06 та 11 квітня 2023 року, зі змісту яких вбачається, що підставою для надання надр у користування був саме підпункт 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року, а також копій наказу № 117 від 01 квітня 2016 року і витягу з додатків до нього.

6. Тому, на думку скаржника, процесуальний строк для звернення до суду ним не пропущений, оскільки повинен обчислюватись починаючи з 06 квітня 2023 року.

7. У відзиві на касаційну скаргу Держгеонадра відзначає, що поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду можливе лише у разі існування поважних причин пропуску вказаного строку, тобто за обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

8. На думку Держгеонадра, позивач повинен був дізнатись про існування виданого у спірних правовідносинах спеціального дозволу на користування надрами, а отже й про порушення інтересів держави, щонайменше у 2016 році, однак з моменту прийняття оспорених у цій справі адміністративних актів минуло сім років, у зв`язку з чим відповідач вважає, що прокурор пропустив встановлений законом строк для звернення до суду з цим позовом.

9. Держгеонадра не погоджуються з твердженнями прокурора про те, що остаточно дізнатись про факт порушення інтересів держави у спірних правовідносинах прокурор міг не раніше 10 березня 2023 року з листа Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

10. З цього приводу у відзиві на касаційну скаргу зауважено, що Держгеонадра здійснюється опублікування усіх виданих спеціальних дозволів на користування надрами. Відповідна інформація відображається у Реєстрі спеціальних дозволів на користування надрами, доступ до якого був відкритий до початку повномасштабного вторгнення росії в Україну.

11. У світлі таких аргументів Держгеонадра зазначають, що спірний спеціальний дозвіл на користування надрами був виданий Товариству 28 липня 2016 року й інформація про це була опублікована у встановленому законом порядку і була доступна до загального перегляду без обмежень, які були запроваджені лише після введення в Україні воєнного стану.

12. У зв`язку з цим відповідач наголошує, що позивач мав можливість ознайомитись із оскарженим спеціальним дозволом ще у 2016 році, або ж в порядку підготовки до звернення до суду звернутись з відповідним запитом про надання такого дозволу та документів, поданих з метою його отримання.

13. Крім цього, відзив містить покликання на рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року, яке введено в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 № 122/2021, яким рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органам вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

14. Акцентує увагу на тому, що на виконання вищевказаного Указу Офіс Генерального прокурора звернувся із запитом до Держгеонадра, у якому у строк до 17 червня 2021 року просив надати перелік суб`єктів господарювання, у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно - промислової розробки.

15. Зазначає, що у відповідь на такий запит Держгеонадра надали Офісу Генерального прокурора відповідний перелік суб`єктів господарювання, серед яких значилось й ТОВ «ВЕСПЕН», а отже, зважаючи, що прокуратура України становить єдину систему, то, на думку відповідача, про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом позивач повинен був дізнатися ще 17 червня 2021 року - з моменту надання Офісу Генерального прокурора перелік підприємств, які отримували спецдозволи без аукціону.

16. Покликаючись на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 03 жовтня 2019 року у справі № 813/1998/18, Держгеонадра вважають, що у цьому випадку відлік строку звернення до суду розпочався з моменту, коли органи прокуратури, дізналися або мали можливість дізнатися про наявність підстав для здійснення представництва в суді інтересів держави, тобто з 17 червня 2021 року.

17. З огляду на вищевикладене, Держгеонадра у відзиві висловлюють позицію про те, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення і просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

18. Усім іншим учасникам справи ухвала Верховного Суду про відкриття касаційного провадження у цій справі разом з касаційною скаргою та доданими до неї документами у електронному вигляді були доставлені до їх електронних кабінетів 11 вересня 2024 року, що підтверджується даними автоматизованої системи документообігу суду.

19. У встановлений судом строк та станом на момент ухвалення цієї постанови відзив на касаційну скаргу від інших учасників справи не надійшов, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ІІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Суди установили, що 28 липня 2016 року Держгеонадра видала ТОВ «ВЕСПЕН» спеціальний дозвіл № 4781 на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ вуглеводнів з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) на родовищі «Скрипалівська площа», що розташована на відстані 8 км на схід від міста Ромни Сумської області.

21. Вказаний спеціальний дозвіл виданий Товариству відповідно до підпункту 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону.

22. Ухвалою слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 13 березня 2017 року у справі № 757/13963/17-к задоволене клопотання слідчого в особливо важливих справах й наданий слідчим групи слідчих та прокурорам групи прокурорів Генеральної прокуратури України, які здійснюють досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42016000000004105 від 29 грудня 2016 року, дозвіл на проведення обшуку у приміщеннях Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України», які знаходяться у будівлі № 16 по вул. Ежена Потьє у м. Києві, з метою відшукання і вилучення предметів та документів за 2016 рік, а саме: заяв надрокористувачів; службових записок Управління надання надр в користування, юридичного управління; висновків ДНВП «Геоінформ України»; порядку денного засідань комісії з питань надрокористування та робочої групи Державної служби геології та надр України для попереднього розгляду питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення та анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами; протоколів засідань комісії та робочої групи; наказів голови Державної служби геології та надр України про надання спеціального дозволу та зупинення, анулювання, продовження строків дії тощо; листів-повідомлень суб`єктів господарювання про рішення комісії; листів до Українського геологорозвідувального інституту про розрахунок вартості спеціального дозволу та відповідей на них; листів суб`єкту господарювання про сплату за спеціальний дозвіл; спеціальні дозволи на користування надрами; угоди про користування надрами; програми робіт по спеціальному дозволу, протоколи засідань Науково-технічної ради Держгеослужби, протоколи Державної комісії України із запасів корисних копалин, експертні висновки та звіти Українського геологорозвідувального інституту, а також ліцензійні справи надрокористувачів, листування, блокноти, щоденники, особисті записники, чорнові записи, фото, відеозаписи тощо, а також комп`ютерної техніки, ноутбуків, накопичувачів флеш-пам`яті, жорстких дисків, переносних носіїв інформації, засобів зв`язку (мобільні телефони, планшети тощо), які можуть свідчити про причетність до вчинення злочинних дій, а також таких же документів за весь період роботи Держгеослужби щодо надання спецдозволів на дослідно - промислову розробку нафтових і газових родовищ на території Сумської області.

23. На виконання ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 13 березня 2017 року у справі № 757/13963/17-к проведений обшук Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України», про що складено протокол обшуку від 17 березня 2017 року, під час проведення якого були виявлені та вилучені, крім іншого, документи на отримання спеціального дозволу № 4781, Скрипалівська ділянка, ТОВ «ВЕСПЕН» на 58 аркушах.

24. Вказана ухвала зареєстрована у Єдиному державному реєстрі судових рішень 31 травня 2017 року й з цієї дати забезпечене надання загального доступу до неї.

25. Згідно з обставинами цієї справи на розгляді Державної служби геології та надр України перебувало шість запитів Роменської окружної прокуратури та два запити Міндовкілля про надання інформації та підтверджуючих документів стосовно спеціального дозволу на користування надрами № 4781 від 28 липня 2016 року, датовані починаючи з 28 вересня 2021 року.

26. Також суди з`ясували, що 09 листопада 2022 року заступником керівника Роменської окружної прокуратури направлено запит на адресу Ректора Національного університету «Полтавська політехніка імені Юрія Кондратюка» в якому повідомлялося, що Роменською окружною прокуратурою проводиться вивчення стану додержання вимог законодавства з питань дотримання стану законності у сфері користування надрами на території Роменського району.

ІV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

27. Пунктом 3 частини першої та частиною другою статті 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

28. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 якого на прокуратуру покладаються такі функції: представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

29. Питання, пов`язані з представництвом інтересів громадянина або держави в суді унормовує стаття 23 вищезазначеного Закону, за приписами частини першої, абзаців першого, другого частини третьої та частини четвертої якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

30. Питання щодо участі прокурора в адміністративному судовому процесі регламентовані статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України, частини третя - п`ята якої визначають, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

31. Строк звернення до адміністративного суду встановлює стаття 122 Кодексу адміністративного судочинства України. Згідно з положеннями частини першої, абзацу другого частини другої вказаної статті позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

32. Частина третя статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

33. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

34. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

35. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

36. Питання щодо порядку обчислення строку звернення до адміністративного суду в разі звернення прокурора з позовом неодноразово аналізувалось Верховним Судом, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, у якій вирішувалось питання про відступ від правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду України від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14, за змістом якої строк звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється процесуальним законом (до 15 грудня 2017 року статтею 99, а після цієї дати статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України) і обчислення цього строку починається з дня виникнення підстав, що дають право на таке звернення; підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало про це відомо прокурору.

37. Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від такого правозастосування й у вищевказаній постанові наголосила, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень, зокрема й прокурора, відлік строку для звернення до суду процесуальний закон пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення.

38. Підставою ж для звернення прокурора з відповідними вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

39. У справі, яка розглядається, прокурор обґрунтовував підстави для звернення до суду з цим позовом необхідністю захисту інтересів держави, які, на його думку, порушені внаслідок безпідставного прийняття Держгеонадра рішення у формі наказу про видання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону та виданням такого дозволу.

40. Отже, з урахуванням вказаних прокурором підстав позову, порушення інтересів держави відбулось у день видання Держгеонадра спірного наказу, а саме - 01 квітня 2016 року, та 28 липня 2016 року - у день видання ТОВ «ВЕСПЕН» спеціального дозволу на користування надрами. Саме з вказаних дат у прокурора й виникли передбачені законом підстави, що надають йому право на звернення до суду з позовом щодо захисту порушених, на його думку, інтересів держави у спірних правовідносинах.

41. Беручи до уваги вищевикладене та положення норм абзацу другого частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України й висновки щодо їх застосування, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та у постанові Верховного Суду України від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14, колегія суддів вважає, що відлік строку звернення до адміністративного суду у цьому конкретному випадку щодо оскарження наказу Держгеонадра - розпочався з 01 квітня 2016 року, а стосовно вимог про скасування спеціального дозволу на користування надрами -з 28 липня 2016 року.

42. Відповідно, враховуючи встановлені статтею 120 Кодексу адміністративного судочинства України правила обчислення процесуальних строків, визначений законом тримісячний строк звернення до суду щодо оскарження виданого у спірних правовідносинах наказу Держгеонадра від 01 квітня 2016 року № 117 закінчився 01 липня 2016 року, а стосовно вимог про скасування спеціального дозволу на користування надрами від 28 липня 2016 року № 4781, виданого ТОВ «ВЕСПЕН», цей строк закінчився 28 жовтня 2016 року.

43. Проте, відповідно до обставин, установлених у справі, яка розглядається, прокурор звернувся до суду з цим позовом лише 28 квітня 2023 року, що підтверджується відбитком поштового штемпеля на конверті, у якому матеріали позовної зави надійшли до суду першої інстанції. Матеріалами справи також підтверджується, що позовна заява зареєстрована у канцелярії суду першої інстанції 01 травня 2023 року. Ці обставини засвідчують, що прокурор пропустив визначений процесуальним законом строк звернення до суду.

44. Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до частини другої статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

45. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 9901/546/19 зазначала, що наведеними положеннями Кодексу адміністративного судочинства України чітко окреслено характер процесуальної поведінки, який зобов`язує учасників справи діяти сумлінно, тобто проявляти добросовісне ставлення до наявних у них прав і здійснювати їх реалізацію таким чином, щоб забезпечити неухильне та своєчасне (без суттєвих затримок та зайвих зволікань) виконання своїх обов`язків, встановлених законом або судом, зокрема щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду.

46. Для цього учасник справи як зацікавлена особа повинен вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати у повному обсязі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.

47. У цій же постанові висловлена усталена та послідовна правова позиція про те, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій.

48. Зазначено, що інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

49. Визначені процесуальним законом строки звернення до суду покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам, у тому числі й суб`єктам владних повноважень, слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.

50. Водночас, встановлений абзацом другим частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України строк звернення до суду суб`єктів владних повноважень не є присічним й може бути поновлений, однак лише уразі, якщо цей строк було пропущено з поважних причин.

51. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 9901/546/19 підкреслювала, що поважними причинами пропуску строку звернення до суду визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежали від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

52. Такий висновок щодо застосування норм права відображає усталену та послідовну правову позицію Верховного Суду, викладену в постановах від 14 вересня 2023 року у справі № 520/12477/22, від 21 вересня 2023 року у справі № 340/341/23, від 07 вересня 2023 року у справі № 160/4008/23, від 02 серпня 2023 року у справі № 480/3852/22, від 28 вересня 2022 року у справі № 640/13798/21, від 30 червня 2022 року у справі № 460/11514/21, від 17 квітня 2022 року у справі № 540/5397/21 та інших, відповідно до якої поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.

53. У касаційній скарзі прокурор стверджував, що строк звернення до суду в цьому випадку необхідно обчислювати з моменту, коли йому стало відомо про факт порушення інтересів держави у спірних правовідносинах. Такий момент прокурор пов`язує з отриманням листів Державної служби геології та надр України, які надійшли до окружної прокуратури 06 та 11 квітня 2023 року, зі змісту яких вбачається, що підставою для надання надр у користування був саме підпункт 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, до яких була додана копія спірного наказу Держгеонадра. Тому, на думку скаржника, строк звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, прокурором не пропущений, оскільки такий повинен обчислюватись починаючи з 06 квітня 2023 року.

54. Проте колегія суддів вважає, що такий підхід до обчислення строку звернення прокурора до суду ґрунтується на помилковому розумінні норм абзацу другого частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України та суперечить вищенаведеним висновкам Верховного Суду щодо їх застосування про те, що відлік передбаченого вказаними приписами процесуального закону строку звернення до суду суб`єктів владних повноважень пов`язується з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення; підставою для такого звернення є факт порушення інтересів держави, який настав у певний час, а не факт, коли про це стало відомо прокурору.

55. До того ж, за висновками Верховного Суду щодо застосування норм процесуального права, якими регламентовані питання обчислення строку звернення до адміністративного суду прокурора (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16), витребування прокурором документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

56. При цьому доводи прокурора, наведені в обґрунтуванні поважності причин пропуску строку звернення до суду та наявності підстав для поновлення такого строку, спростовуються установленими судовим розглядом цієї справи обставинами.

57. Так, суди попередніх інстанцій з`ясували, що ухвалою слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 13 березня 2017 року у справі № 757/13963/17-к задоволене клопотання слідчого в особливо важливих справах й наданий слідчим групи слідчих та прокурорам групи прокурорів Генеральної прокуратури України, які здійснюють досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42016000000004105 від 29 грудня 2016 року, дозвіл на проведення обшуку у приміщеннях Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України», які знаходяться у будівлі № 16 по вул. Ежена Потьє у м. Києві, з метою відшукання і вилучення предметів та документів за 2016 рік.

58. На виконання вказаної ухвали був проведений обшук Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України», про що складено протокол обшуку від 17 березня 2017 року, під час проведення якого були виявлені та вилучені, крім іншого, документи на отримання ТОВ «ВЕСПЕН» спеціального дозволу № 4781 (Скрипалівська ділянка), на 58 аркушах.

59. Верховний Суд акцентує увагу на приписах частини першої статті 1 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

60. Однією з функцій, яка відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України та пункту 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» покладається на прокуратуру України, а не лише на конкретну прокуратуру чи прокуратуру відповідного рівня, є представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

61. Вищенаведені обставини підтверджують, що група прокурорів Генеральної прокуратури України, які здійснювали досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42016000000004105 від 29 грудня 2016 року, мали доступ до матеріалів зазначеного провадження, у яких починаючи з 17 березня 2017 року містились й документи, пов`язані з отриманням ТОВ «ВЕСПЕН» спеціального дозволу № 4781 (Скрипалівська ділянка).

62. Тобто прокуратура України, яка становить єдину систему та здійснює представництво інтересів держави в суді, щонайменше починаючи з 17 березня 2017 року мала об`єктивну можливість дізнатись про факт отримання ТОВ «ВЕСПЕН» спеціального дозволу на користування надрами і про підстави видання такого дозволу.

63. Окрім цього суди попередніх інстанцій установили, що Роменська окружна прокуратура у листі від 28 вересня 2021 року № 53/2-2106вих-21, адресованому голові Держгеонадра, повідомляла про те, що цією прокуратурою з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді проводиться вивчення стану законності у сфері користування надрами. У цьому ж листі наводились відомості про те, що ТОВ «ВЕСПЕН» без проведення аукціону отримало спеціальний дозвіл на користування надрами, що, на думку керівника Роменської окружної прокуратури Сумської області, який підписав зазначений вище лист, не відповідає положенням пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами. У зв`язку з цим Роменська окружна прокуратура в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» просила надати їй відповідну інформацію та документи.

64. У відповідь на вищевказаний запит Роменської окружної прокуратури Держгеонадра листом від 19 жовтня 2021 року надіслали вказаній прокуратурі інформацію та документи щодо спеціального дозволу, виданого ТОВ «ВЕСПЕН», зокрема, копію самого дозволу, у якому вказано, що такий дозвіл отриманий відповідно до підпункту 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (майновий комплекс).

65. Інформація про те, що спеціальний дозвіл на користування надрами був виданий ТОВ «ВЕСПЕН» відповідно до пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а підставою для надання такого дозволу слугував договір оренди індивідуально визначеного майна від 04 лютого 2016 року № О-75/16 (свердловини), міститься й у листі Роменської окружної прокуратури від 02 листопада 2022 року № 53/2-3351ВИХ-22, адресованому голові Держгеонадра у межах проведення вивчення стану додержання вимог законодавства з питань дотримання стану законності у сфері користування надрами на території роменського району Сумської області.

66. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 сформований висновок щодо застосування норм права про те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом встановленого процесуальним законом строку з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

67. У справі ж, яка розглядається, з`ясовано, що прокурори Генеральної прокуратури України мали реальну та об`єктивну можливість дізнатись про факти видання ТОВ «ВЕСПЕН» спірного спеціального дозволу на користування надрами, у тому числі й про підстави надання такого дозволу на поза аукціонних засадах, ще під час здійснення ними досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016000000004105 від 29 грудня 2016 року, у матеріалах якого починаючи з 17 березня 2017 року містились документи, пов`язані з отриманням ТОВ «ВЕСПЕН» спеціального дозволу № 4781.

68. Зміст оскаржених судових рішень та наявні у справі й досліджені судами попередніх інстанцій докази також підтверджують обставини про те, що Роменська окружна прокуратура була обізнана з фактом видання ТОВ «ВЕСПЕН» оспореного у цій справі спеціального дозволу на користування надрами і з фактичними та юридичними підставами видання такого дозволу, а отже й з фактом порушення інтересів держави, щонайменше 28 вересня 2021 року, оскільки наводила таку інформацію у своєму листі, адресованому Держгеонадра, мала у своєму розпорядженні копію вищевказаного спеціального дозволу з відображеними у ньому відомостями про підстави його видання Товариству й висловлювала позицію про те, що такий дозвіл виданий всупереч закону.

69. За правилами частини першої статті 24 Закону України «Про прокуратуру» право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

70. Водночас, ані Генеральний прокурор, який починаючи з 17 березня 2017 року мав бути обізнаним з обставинами щодо видання ТОВ «ВЕСПЕН» оскарженого у цій справі спеціального дозволу на користування надрами, ані керівник Роменської окружної прокуратури, якій щонайменше 28 вересня 2021 року було відомо про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах, у межах встановленого процесуальним законом строку або у розумний строк, тобто без зайвих зволікань та невиправданих затримок, не звернулись до суду з позовом щодо оскарження такого дозволу та рішення Держгеонадра щодо його видання, оформленого відповідним наказом.

71. З позовом про оскарження виданих у спірних правовідносинах наказу Держгеонадра та спеціального дозволу на користування надрами в.о. керівника Роменської окружної прокуратури звернувся до суду лише 28 квітня 2023 року, що перевищує шість з половиною років після видання Товариству спірного дозволу й становить понад півтора роки після виявлення вказаною прокуратурою такого факту, тобто з пропуском встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

72. У судах попередніх інстанцій прокурор не навів поважних причин, які унеможливили або суттєво утруднили своєчасне звернення до суду з цим позовом, у зв`язку з чим Верховний Суд вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про наявність у цьому випадку підстав для застосування передбачених статтею 123 Кодексу адміністративного судочинства України процесуальних наслідків у вигляді залишення позовної заяви прокурора без розгляду.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

73. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

74. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

75. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушення норм процесуального права, а оскаржені судові рішення ґрунтуються на законі, у зв`язку з чим підстави для їх скасування та задоволення касаційної скарги - відсутні.

76. Керуючись статтями 340 341 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Сумської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

Т.Г. Стрелець