Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2023 року

м. Київ

справа № 640/18309/21

адміністративне провадження № К/9901/48067/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Загороднюка А. Г., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 до Служби безпеки України про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2021 (суддя - Аблов Є. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021 (колегія суддів у складі: Вівдиченко Т. Р., Грибан І. О., Лічевецького І. О.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

30.06.2021 громадянин Російської Федерації ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Служби Безпеки України про визнання протиправними та скасування рішень про засекречування матеріального носія інформації (інформаційно-довідковий матеріал від 04.10.2017 № 8/1/5-12917, супровідний лист від 20.10.2017 № 8/1/5-13447, супровідний лист від 30.10.2017 № 8/1/5-1370).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2021, клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду задоволено. Залишено без розгляду адміністративний позов громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 до Служби Безпеки України про визнання протиправними та скасування рішень. Роз`яснено позивачу, що залишення позову без розгляду не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Залишаючи адміністративний позов без розгляду суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся до суду з пропуском встановлених статтями 122 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) строку звернення до суду.

З таким висновком суду першої інстанції погодився й суд апеляційної інстанції. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що посилання апелянта на звернення позивача до Служби Безпеки України в порядку досудового вирішення спору не вказує на поважність причин пропуску звернення до адміністративного суду, адже, таке звернення мало здійснюватися із урахуванням строку, встановленого законом для звернення до суду з адміністративним позовом. Суд апеляційної інстанції встановив, що про порушення своїх прав в частині інформаційно-довідкового матеріалу від 04.10.2017 № 8/1/5-12917 та супровідного листа від 20.10.2017 № 8/1/5-13447 позивач дізнався 21.10.2019 при ознайомленні його представника з матеріалами справи № 800/74/17. Водночас із скаргою до Голови Служби Безпеки України звернувся лише 05.03.2021, тобто, майже через півтора року з дня ознайомлення із зазначеними документами. Окрім цього, суд апеляційної інстанції встановив, що підставою для засекречення супровідних листів від 20.10.2017 № 8/1/5-13447 та від 30.10.2017 № 8/1/5-13702 став один і той самий документ - інформаційно-довідковий матеріал від 04.10.2017 № 8/1/5-12917, з яким представник позивача ознайомився ще 21.10.2019.

Також суд апеляційної інстанції вважав необґрунтованими посилання апелянта на запровадження карантинних обмежень в Україні, як на підставу пропуску стоку звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 18.06.2020 № 731-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», процесуальні строки, які були продовжені відповідно до пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» КАС України в редакції Закону України від 30.03.2020 № 540-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом, тобто, 06.08.2020.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду.

На обґрунтування касаційної скарги зазначає, що суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі взагалі не звертає уваги на доводи, викладені представником позивача в запереченнях на заяву відповідача про залишення позовної заяви без розгляду та зазначає, що позивачем не наведено будь-яких доводів та не надано доказів в обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду, що, на думку скаржника, свідчить про те, що заперечення позивача не розглядались взагалі.

Також зазначає про те, що позивач наголошував, що шестимісячний строк з дня ознайомлення з першою частиною документів завершувався 21.04.2020, тобто в час коли були запровадженні карантинні обмеження. Позивач, чиї права порушені є громадянином іноземної держави та проживає постійно за межами України. Серед карантинних обмежень запроваджувались закриття авіасполучення та обмеження щодо в`їзду в Україну іноземців. Підтвердження неможливості позивача прибути в Україну підтверджується, зокрема, відповіддю Державної міграційної служби України щодо продовження строку дії посвідки на тимчасове проживання у зв`язку із закриттям кордонів.

Крім цього, скаржник наголошує на тому, що саме після ознайомлення з документами 17.02.2021 було виявлено порушення, які стали підставою для звернення зі скаргою. Зокрема те, що кожен із них створений в одному примірнику, однак в двох судових справах перебувають оригінали документів з однаковим реєстраційним номером. Про цей факт наголошувалось представником позивача як в суді першої так і в суді апеляційної інстанції.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух справи у суді касаційної інстанції

28.12.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.12.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Загороднюка А. Г., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 640/18309/21.

Ухвалою Верховного від 17.01.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021.

Ухвалою Верховного Суду від 30.01.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Статтею 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Відповідно до статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення. Встановлений судом процесуальний строк може бути продовжений судом за заявою учасника справи, поданою до закінчення цього строку, чи з ініціативи суду. Якщо інше не встановлено законом, заява про поновлення процесуального строку розглядається судом, у якому належить вчинити процесуальну дію, стосовно якої пропущено строк, а заява про продовження процесуального строку, встановленого судом, - судом, який встановив строк, у письмовому провадженні. Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк. Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов`язку вчинити відповідну процесуальну дію. Про поновлення або продовження процесуального строку, відмову у поновленні або продовженні процесуального строку суд постановляє ухвалу, яка не пізніше наступного дня з дня її постановлення надсилається особі, яка звернулася із відповідною заявою.

За змістом статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов`язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду встановлені статтею 123 КАС України, згідно із якою у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Згідно із пунктами 3, 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо є підстави, визначені частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

На стадії касаційного провадження спірним у цій справі є виключно питання дотримання позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом про визнання протиправними та скасування рішень.

Так, процесуальна природа та призначення строків звернення до суду зумовлюють при вирішенні питання їх застосування до спірних правовідносин необхідність звертати увагу не лише на визначені в нормативних приписах відповідних статей загальні темпоральні характеристики умов реалізації права на судовий захист - строк звернення та момент обчислення його початку, але й природу спірних правовідносин щодо захисту прав, свобод та інтересів, у яких особа звертається до суду.

Визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

З матеріалів справи встановлено, що у позовній заяві позивач просить визнати протиправними та скасувати рішення про засекречування матеріального носія інформації (інформаційно-довідковий матеріал від 04.10.2017 № 8/1/5-12917, супровідний лист від 20.10.2017 № 8/1/5-13447, супровідний лист від 30.10.2017 № 8/1/5-1370).

З адміністративним позовом ОСОБА_1 звернувся до суду 30.06.2021.

Звертаючись до суду з вказаним позовом позивач не просив поновити строк звернення до суду.

Ухвалою окружного адміністративного суду міста Києва від 08.07.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за позовом громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 до Служби безпеки України про визнання протиправними та скасування рішень.

Судом першої інстанції в ухвалі про відкриття провадження по справі питання про поновлення строку звернення до адміністративного суду не вирішувалося.

28.09.2021 ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва задоволено клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду. Адміністративний позов громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 до Служби Безпеки України про визнання протиправними та скасування рішень залишено без розгляду з підстав, визначених частиною третьою статті 123 КАС України.

При прийнятті ухвали від 28.09.2021 суд першої інстанції виходив з того, що звернення позивача до суду здійснено поза межами строку, визначеного статтею 122 КАС України. При цьому, позивачем не наведено будь-яких доводів та не надано доказів в обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо правильності висновків суду першої інстанції про пропуск позивачем строку звернення до суду.

Частинами першою-четвертою статті 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають з огляду на таке.

З аналізу положень статей 123 171 КАС України випливає, що питання дотримання позивачем строку звернення з позовом з`ясовується судом на стадії відкриття провадження, а його пропуск є підставою для повернення позовної заяви, якщо суд дійде висновку, що причини, з яких його пропущено, не відповідають критеріям поважності.

Суд може повернутися до вирішення питання про дотримання позивачем строку звернення до суду й після відкриття провадження, і, установивши, що об`єктивних перешкод для своєчасного звернення до суду не існувало, постановити ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.

Закріплений у частинах першій-третій статті 123 КАС України порядок дає підстави для висновку, що в обох випадках (як і до, так і після відкриття провадження) застосуванню процесуальних наслідків пропуску строку звернення до суду має передувати оцінка судом зазначених у заяві позивача причин пропуску такого пропуску.

До відкриття провадження у справі реалізація відповідних процесуальних гарантій відбувається шляхом залишення позовної заяви, поданої за межами строків звернення до суду, без руху з пропозицією подати заяву про його поновлення або вказати інші, ніж ті, що зазначені в позовній заяві, підстави для поновлення строку.

Подібним чином законодавець урегулював і механізм залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду, факт якого встановлено після відкриття провадження у справі, закріпивши у частині третій статті 123 КАС України, що позов залишається без розгляду, якщо позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними.

Проте, як встановлено Верховним Судом, суд першої інстанції не вирішував питання про поновлення або продовження процесуального строку, відмову у поновленні або продовженні процесуального строку, та не визнавав підстави такого пропуску поважними чи ні.

Крім того, системний аналіз положень статті 123 КАС України дає підстави для висновку, що передумовою настання відповідних наслідків для позивача у спірних правовідносинах є надання можливості останньому скористатися правом подати заяву, в якій вказати інші причини поважності пропущеного строку, ніж ті, які були зазначені ним у судовому засіданні в суді першої інстанції.

Верховний Суд у справі № 640/5645/19 (постанова від 23.09.2020) щодо застосування положень частин третьої та четвертої статті 123 КАС України дійшов висновку, що правила процесуального закону щодо надання можливості позивачу подати заяву про поновлення пропущеного строку або вказати інші причини поважності пропущеного строку, слід застосовувати як на стадії відкриття провадження у справі, так і на стадії розгляду справи після відкриття провадження у справі.

Постановляючи оспорювану ухвалу суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач пропустив строк звернення до суду, зазначивши, що він не навів будь-яких доводів та не надав доказів в обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду.

Однак, матеріали справи не містять процесуальних рішень щодо надання можливості позивачу скористатися правом подати заяву, в якій вказати інші причини поважності пропуску строку звернення до суду.

Враховуючи наведене, суд першої інстанції, застосовуючи частину третю статті 123 КАС України неправомірно залишив позовну заяву без розгляду, оскільки в силу частини першої зазначеної статті суд не залишив позовну заяву без руху із зазначенням недоліків, які необхідно усунути, чим не надав позивачеві можливості повідомити про інші причини поважності пропуску строку на звернення до суду.

На неможливість залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду без надання позивачеві можливості заявити клопотання про поновлення такого строку Верховний Суд указував у постановах від 08.08.2019 у справі № 480/106/19, від 11.02.2020 у справі № 640/9242/19, від 10.06.2020 у справі № 620/1715/19, від 23.09.2020 у справі № 640/5645/19, від 03.12.2020 у справі № 817/660/18, від 17.03.2021 у справі № 160/3092/20, від 18.03.2021 у справі № 640/23204/19 і Суд не знаходить підстав застосовувати інший підхід до тлумачення вимог статті 123 КАС України.

Суд апеляційної інстанції на вказані особливості залишення без розгляду позовних заяв з підстав пропуску строку звернення до суду уваги не звернув і процесуальних порушень суду першої інстанції не виправив.

Верховний Суд додатково зазначає, що суд касаційної інстанції не оцінює причини пропущення строку звернення до суду, проте дійшов висновку, що суд першої інстанції не повною мірою вирішив питання щодо поважності їх пропуску.

З урахуванням викладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у даній адміністративній справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

15.12.2022 набрав чинності Закон України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», яким ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Водночас у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, тому ця справа направляється для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції - Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.Г. Загороднюк Н.М. Мартинюк