Історія справи

Ухвала КАС ВП від 12.07.2021 року у справі №260/2824/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 260/2824/20

адміністративне провадження № К/9901/22897/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І. Л.,

суддів: Білоуса О. В., Блажівської Н. Є.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 січня 2021 року (головуюча суддя Скраль Т. В. ) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя Кузьмич С. М., судді - Улицький В. З., Шавель Р. М. ) у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Яношівської сільської ради Берегівського району Закарпатської області, третя особа - Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області, про визнання протиправним та скасування рішення,

установив:

У серпні 2020 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Яношівської сільської ради Берегівського району Закарпатської області (далі -Рада), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Ради від 22 червня 2018 року №85 "Про встановлення ставок та пільг зі сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на 2019 рік".

На обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, разом з тим, під час його прийняття відповідачем не дотримано регуляторної процедури, передбаченої Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі-Закон №1160-IV), зокрема, не оприлюднено проекту регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу в друкованих засобах масової інформації.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи, що вони прийняті внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалені судами рішення й постановити нове, яким позов задовольнити.

Підставою касаційного оскарження судових рішень у цій справі скаржником зазначено неправильне застосування судами норм матеріального права у випадку, передбаченому пунктом 1 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме - судами застосовано норми права без урахування висновку, висловленого Верховним Судом у постанові від 2 грудня 2020 року у справі №357/14346/17 за подібних правовідносин, де Суд наголосив на обов'язковості оприлюднення регуляторного акта органу місцевого самоврядування.

У розрізі заявленої підстави касаційного оскарження позивач зазначає, що законодавство безпосередньо пов'язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення. Всупереч цьому, оскаржуване рішення не було оприлюднено взагалі, в тому числі: ні в офіційних друкованих засобах масової інформації, ні в інших джерелах (місцевих друкованих засобах масової інформації, на власному вебсайті в марежі Інтернет тощо).

Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, ОСОБА_1, є суб'єктом підприємницької діяльності.

Відповідно до Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності позивачу на праві приватної власності належить об'єкт нерухомості - будівля готельного комплексу загальної площею 3513,3 кв. м., розташованого за адресою: АДРЕСА_1.

22 червня 2018 року Яношівською сільською радою Берегівського району Закарпатської області прийнято рішення №85 "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на 2019 рік", яким Рада вирішила установити на території Яношівської сільської ради ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, згідно з додатком 1 (на "будівлі готельні" - 1 відсоток).

4 серпня 2020 року Головним управлінням Державної податкової служби у Закарпатській області прийнято податкове повідомлення рішення №0082776-5133-0703, яким позивачу визначено суму податкового зобов'язання за платежем податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, за 2019 рік в сумі 146610,01 грн.

Вважаючи, що рішення відповідача про встановлення місцевих податків та зборів не було належним чином та в строки, передбачені законодавством, офіційно оприлюднене, та не доведено до відома платників податку, позивач звернувся до суду відповідними позовними вимогами.

Як вже зазначалося, ключовий мотив позивача, покладений в основу підстав цього позову, зводився до того, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому під час його прийняття відповідач був зобов'язаний дотриматися регуляторної процедури, передбаченої №1160-IV, зокрема, в частині оприлюднення акта. На думку позивача, недотримання такої процедури є порушенням вимог статті 57 Конституції України та статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". На цьому скаржник наполягає й у своїй касаційній скарзі, у зв'язку із чим вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про дотримання відповідачем процедури прийняття спірного рішення.

Відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач діяв у межах повноважень, на підставі та у спосіб передбачений законодавством. При цьому, вирішуючи спір, суди обох інстанцій вважали, що спірне рішення є регуляторним актом.

Надаючи оцінку доводам позивача, суди врахували, що 7 грудня 2017 року прийнято Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році" №2245-VIII. Пунктом 3 Прикінцевих та перехідних положень ~law29~ встановлено, що у 2018 році до рішень про встановлення місцевих податків і зборів, прийнятих органами місцевого самоврядування, у тому числі радами об'єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, після 15 липня 2017 року та у 2018 році, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту
12.5 статті 12 ПК України та ~law30~.

Як наслідок, суди дійшли висновку, що на спірне рішення не поширюються процедури, визначені ~law31~, в тому числі й щодо необхідності офіційного оприлюднення рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів.

Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права на підставі встановлених ними фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС виходить з наступного.

У ході касаційного перегляду справи колегією суддів з'ясовано, що у провадженні КАС ВС перебувала адміністративна справа №0940/2301/18 за позовом ПАТ "Укрнафта" до Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області про визнання протиправним і скасування рішення цієї ради від 26 червня 2018 року №3-24/2018 "Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб'єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території Пнівської сільської ради". Обґрунтування підстав позову у справі №0940/2301/18 аналогічні заявленим позивачем у цій справі.

З метою відступу від попередніх висновків Верховного Суду щодо необхідності застосування положень Закону України від 7 грудня 2017 року №2245-VIII у процедурі прийняття органами місцевого самоврядування рішень про встановлення податків і зборів у відповідних роках, ухвалою від 12 лютого 2020 року колегія суддів КАС ВС, на розгляді якої перебувала справа, передала її на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі статей 346, 347 КАС України.

В подальшому, ухвалою Судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів КАС ВС від 25 лютого 2021 року справу №0940/2301/18 передано на розгляд Об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для відступу від правової позиції, викладеної раніше у постанові від 2 грудня 2020 року у справі №357/14346/17, в частині висновків про регуляторну природу оскаржуваних актів, на користь позиції, що йдеться про правовстановлювальні нормативно-правові акти, які не є регуляторними актами в розумінні ~law32~, та на які взагалі не поширюються положення ~law33~ щодо офіційного оприлюднення в друкованих засобах масової інформації відповідних рад.

Верховний Суд у складі суддів Об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду за наслідками розгляду справи №0940/2301/18 постановою від 10 грудня 2021 року касаційну скаргу ПАТ "Укрнафта" задовольнив частково, ухвалені у справі рішення змінив, виключивши з їх мотивувальної частини висновки про те, що рішення Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області від 26 червня 2018 року №3-24/2018 "Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб'єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території Пнівської сільської ради" є регуляторним актом відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; в решті оскаржувані судові рішення залишено без змін.

В означеному рішенні Об'єднана палата КАС ВС відступила від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше прийнятій постанові Верховного Суду від 2 грудня 2020 року у справі №357/14346/17 (на яку посилається позивача у розрізі підстав касаційного оскарження судових рішень в цій справі), стосовно того, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є регуляторним актом і на таке рішення поширюються положення ~law35~.

Одночасно Об'єднана палата КАС ВС сформулювала наступні висновки щодо застосування норм права: "рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів ПК України і оприлюднюється у встановленому ПК України порядку. Вказані рішення не належать до регуляторних актів у розумінні ~law36~, у зв'язку з чим ~law37~ не поширює свою дію на такі рішення загалом та, зокрема, у 2017,2018 роках".

Об'єднана палата КАС ВС відхилила доводи позивача про те, що оспорюване Товариством рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів є протиправним у зв'язку з недотриманням при його розробленні, розгляді та прийнятті вимог ~law38~, оскільки, на думку Палати, ~law39~ не поширює свою дію на спірні у цій справі правовідносини.

Відповідно до частини 5 , 6 статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Згідно з частиною 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи викладене, посилання судів попередніх інстанцій на те, що оскаржуване позивачем рішення є актом регуляторного характеру, і на правовідносини, пов'язані з процедурою і порядком його розроблення, прийняття та офіційного оприлюднення поширюються вимоги ~law41~, не відповідає практиці Верховного Суду.

Поряд із тим, стосовно порядку оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування, якими встановлюються податки і збори, Об'єднана палата КАС ВС у справі №0940/2301/18 вказала про таке: "на відносини, пов'язані з порядком і способом офіційного оприлюднення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, зокрема з питань оподаткування місцевими податками та зборами, можливо поширити дію частини 5 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", якою встановлено обов'язковість опублікування нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування на офіційному вебсайті (у разі наявності такого інформаційного ресурсу)".

При цьому, від висновків Об'єднаної палати КАС ВС, викладених у постанові від 2 грудня 2020 року у справі №357/14346/17, про те, що "оприлюднення відповідачем на офіційному вебсайті Міської ради оскаржуваного рішення вважається офіційним оприлюдненням та пов'язується з моментом набрання ним чинності", Об'єднана палата КАС ВС у постанові від 10 грудня 2021 року у справі №0940/2301/18 - не відступала.

Відповідно до частини 5 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Наведене зумовлює висновок, що законодавець пов'язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення.

Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій зосередили увагу на тому, чи поширює ~law45~ дію на рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів у 2018 році. Поряд із тим, суди не з'ясували, в який саме спосіб було оприлюднено рішення Ради від 22 червня 2018 року №85 "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на 2019 рік", та чи було воно оприлюднено взагалі.

Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів як першої, так і апеляційної інстанцій, тому, з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні), відсутня можливість перевірити правильність застосування судами норм матеріального права в цій частині.

Критерії оцінки правомірності судових рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Узагальнюючи наведене, колегія суддів зазначає, що судові рішення не можна вважати такими, що відповідають вимогам статті 242 КАС України.

Відповідно до частин 1 -3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені частин 1 -3 статті 341 КАС України,

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України.

Згідно із частиною четвертою зазначеної статті справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Колегія суддів вважає, що порушення норм процесуального та матеріального права, допущені як судом апеляційної, так і судом першої інстанції, відтак справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 січня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя І. Л. Желтобрюх

Судді О. В. Білоус

Н. Є. Блажівська