Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 380/6920/21

провадження № К/9901/44016/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року (головуючий суддя Мікула О.І., судді Курилець А.Р., Кушнерик М.П.)

у справі №380/6920/21

за позовом ОСОБА_1

до Розвадівської сільської ради Стрийського району Львівської області

про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання до вчинення дій.

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Розвадівської сільської ради Стрийського району Львівської області, у якому просив зобов`язати Розвадівську сільську раду змінити рішення від 22 грудня 2020 року №68 шляхом вказівки в ньому на надання ОСОБА_1 згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вказаної у заяві ОСОБА_1 , поданій до Розвадівської сільської ради 16 листопада 2020 року під номером 39 згідно з доданим до заяви викопіюванням.

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року позов задоволено.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року апеляційну скаргу Розвадівської сільської ради Стрийського району Львівської області задоволено, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

4. ОСОБА_1 із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що з метою забезпечення жителів громади земельними ділянками для будівництва та обслуговування житлових будинків Розвадівська сільська рада надала дозвіл на розроблення детальних планів території кварталів житлової забудови К-2 в селі Пісочна, урочище «За тракторною бригадою» та К-4 в селі Пісочна урочище «За фермою». Такі детальні плани були затверджені рішенням від 09 квітня 2020 року №885. У кварталах забудови К2 та К4 було передбачено сумарно 167 земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га кожна.

7. 09 липня 2020 року рішенням Розвадівської сільської ради №936 затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Розвадівської сільської ради.

8. Згідно з вищезазначеним Положенням надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Розвадівської сільської ради здійснюється: в разі перевищення кількості земельних ділянок масиву над кількістю бажаючих отримати земельну ділянку, виключно у порядку черговості, враховуючи заяви, які подані відповідно до цього Положення; в разі перевищення кількості бажаючих отримати земельну ділянку над кількістю запропонованих земельних ділянок розподіл земельних ділянок проводиться шляхом жеребкування.

9. 16 листопада 2020 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Розвадівської сільської ради про надання йому згоди на вироблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з вказівкою на розташування вільних ділянок, згідно з викопіювання за №38 та №39.

10. За результатами звернення відповідачем було винесено рішення від 22 грудня 2020 року №68, яким заяву позивача задоволено, надано дозвіл ОСОБА_1 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1 га в с.Пісочна, Розвадівської сільської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд з метою передачі ділянки у власність.

11. З метою створення рівноправних та прозорих умов виділення земельних ділянок, а також справедливого розподілу земельних ділянок між громадянами, які отримали дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, 25 лютого 2021 року проведено жеребкування з визначенням номерів земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд, що підтверджується протоколом від 25 лютого 2021 року №1, разом з тим, позивач був відсутній на цьому жеребкуванні, а тому йому присвоєно земельну ділянку під №121.

12. Позивач вважає, що відповідачем було здійснено вихід за межі наданих йому дискреційних повноважень та надано згоду на вироблення землевпорядної документації на "абстрактну" ділянку без прив`язки до її місця знаходження, що унеможливлює реалізацію позивачем свого права на приватизацію землі, у зв`язку з чим звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, керувався тим, що Земельний кодекс України (далі - ЗК України) передбачає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, серед яких відсутня така підстава як проведення жеребкування та надання дозволу на земельну ділянку, яка залишилась вільна після проведення жеребкування, відтак відповідач прийняв протиправне рішення, фактично відмовивши позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на вільні земельні ділянки відповідно до викопіювання №38 та №39.

14. Суд апеляційної інстанції з таким висновком не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що підстави для задоволення позову у спосіб обраний позивачем відсутні, адже рішенням Розвадівської сільської ради від 22 грудня 2020 року №65 надано дозвіл гр. ОСОБА_2 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1 га в с.Пісочна. 25 лютого 2021 року на проведеному жеребкуванні з визначення номерів земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд гр. ОСОБА_3 надано земельну ділянку під №39.

15. Колегія суддів зазначила, що позивач не заперечував того факту, що він був повідомлений про час та місце проведення жеребкування, однак не прибув на жеребкування. Натомість виділення та розподіл земельних ділянок на території Розвадівської сільської ради є дискреційними повноваження відповідача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що законодавчо не передбачено надання дозволу на виготовлення землевпорядної документації без вказівки на місце розташування та площу ділянки, щодо якої такий дозвіл надається. Одночасно, процедура жеребкування з метою визначення земельних ділянок, щодо яких відбувається надання дозволу на вироблення землевпорядної документації, прямо суперечить імперативній правовій нормі, визначеній у статті 118 ЗК України, а відтак свідчить про порушення прав позивача.

17. Скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахував висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а, від 11 вересня 2019 року у справі №819/570/18, від 02 липня 2020 року у справі №825/2228/18 щодо того, в яких випадках повноваження суб`єкта владних повноважень у земельній сфері не є дискреційними..

18. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, стверджує, що діяв відповідно до Положення надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Розвадівської сільської ради.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

20. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оскаржуване рішення сільської ради прийнято, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також пропорційно та своєчасно.

22. Так, повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності встановлені статтею 118 ЗК України.

23. Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

24. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

25. Вказана вимога направлена на те, щоб суб`єкт владних повноважень під час розгляду клопотання особи зміг ідентифікувати бажану земельну ділянку. Суб`єкт владних повноважень не може визначати на свій розсуд місце розташування земельної ділянки для заявника, у зв`язку з цим ЗК України і вимагає додавати до клопотання графічні матеріали бажаної земельної ділянки.

26. Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

27. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

28. Тобто у ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень, зокрема, органу місцевого самоврядування відступати від положень статті 118 ЗК України.

29. Під час вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою суб`єкт владних повноважень досліджує конкретну земельну ділянку, яку бажає отримати у власність заявник, на предмет відповідності місця розташування такої земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

30. Тож, колегія суддів зазначає, що розгляд поданого позивачем клопотання стосовно отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, надання такого дозволу, є однією зі стадій процедури відведення такої земельної ділянки у власність позивача, однак вирішення цього питання на користь заявника неможливе без ідентифікації бажаної земельної ділянки.

31. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою без зазначення того, на яку конкретно визначену земельну ділянку такий дозвіл надається, суперечить положенням ЗК України.

32. Суд першої інстанції обґрунтовано не взяв до уваги доводи відповідача щодо проведення жеребкування та надання дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку, яка залишилась після жеребкування, з посиланням на те, що ЗК України чітко передбачено процедуру розгляду заяви на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

33. Колегія суддів зауважує, що зміст Положення надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Розвадівської сільської ради в частині того, що після проведення жеребкування учасникам рішенням сільської ради надаються дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність жодним чином не уточнює вимог ЗК України, натомість створює додаткову вимогу для громадян, які бажають отримати у власність земельні ділянки.

34. Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.

Отже, у випадку суперечності норм акта органу місцевого самоврядування нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

35. З урахуванням викладеного, суд першої інстанції законно та обґрунтовано задовольнив позов.

36. Суд апеляційної інстанції помилково вважав дискреційними повноваження сільської ради в частині запровадження процедури жеребкування для розподілу земельних ділянок, на які надано дозволи на розробку проектів землеустрою громадянам.

37. У постанові від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17, яку підтримано, зокрема, у постанові від 11 вересня 2019 року у справі №819/570/18, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі, Верховний Суд дійшов висновків про те, на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

38. Застосовуючи вказаний підхід до обставин цієї справи, Верховний Суд зазначає, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою без зазначення конкретно визначеної земельної ділянки та подальше її визначення за результатами жеребкуванню суперечить вимогам ЗК України і не може залишатися поза межами судового контролю.

39. Зважаючи на викладене, висновок суду апеляційної інстанції про наявність у відповідача дискреційних повноважень у цьому конкретному випадку не ґрунтується на чинному законодавстві.

40. Колегія суддів також не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що підстави для задоволення позову у спосіб обраний позивачем відсутні через надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки під №39 гр. ОСОБА_3 .

41. У постанові від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17 Верховний Суд погодився з тим, що "чинним законодавством не передбачено право сільської ради відступати від положень ст.118 Земельного кодексу України, в тому числі не передбачено й прийняття сільською радою рішення про відмову у задоволенні вимоги, порушеної в заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі".

42. Згодом цей висновок було застосовано в багатьох інших справах. Узагальнено його суть зводиться до того, що дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки треба надавати усім, хто звернувся. Як наслідок, проект можуть розробляти одночасно декілька замовників, а хто з них отримає ділянку, - визначатиметься на стадії затвердження проекту та надання її у власність.

43. З огляду на те, що існували різні підходи при вирішенні аналогічних спорів, ухвалою Верховного Суду від 19 жовтня 2021 року Справу № 154/3345/16 передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з метою уточнення загального підходу про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу, і висловлення правової позиції щодо його застосування до ситуацій, коли на одну й ту саму ділянку претендує декілька осіб.

44. У постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 18 травня 2022 року у справі № 154/3345/16 узагальнено, що застосуванню підлягає правовий висновок про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України, та правовий висновок про незаконність відмови у наданні дозволу у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі.

При цьому підтримано правову позицію, висловлену у постановах Верховного Суду від 28 вересня 2021 року у справі № 815/6942/17, 28 вересня 2021 року у справі № 462/4395/17, від 22 жовтня 2020 року у справі № 815/7279/16, від 11 грудня 2019 року у справі № 814/1241/16, від 15 вересня 2020 року у справі № 815/3055/17 та інших, в яких cформульовано правовий висновок про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України.

А також підтримано позицію, висловлену у постанові від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17.

45. У справі, що розглядається, судами не було встановлено того, що ОСОБА_3 вже оформив право власності на земельну ділянку під №39, а надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою не свідчить про те, що ОСОБА_1 не зможе реалізувати своє право на отримання земельної ділянки у власність.

46. Отже, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

47. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

48. Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139 242 341 345 349 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року скасувати.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб