Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2023 року

м. Київ

справа № 420/10570/20

адміністративне провадження № К/990/11011/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2021 року (прийняте судом у складі судді Смолія І.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів: Мельничука В.П., Оксененка О.М.) у справі за позовом Держгеонадр до Акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - АТ «Українська залізниця») про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2020 року Держгеонадра звернулася до суду з адміністративним позовом до Державного підприємства «Одеська залізниця» (далі - ДП «Одеська залізниця», правонаступником якого є АТ «Українська залізниця») про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 30 квітня 2009 року № 4975, наданого відповідачу.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що на порушення вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» посадових осіб департаменту державного геологічного контролю не було допущено до проведення планової перевірки. При цьому, ДП «Одеська залізниця» (правонаступником якого є АТ «Одеська залізниця») не виконано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 вересня 2021 року у задоволенні позову відмовив.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 січня 2022 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що акт про недопущення до перевірки фіксує саме факт недопуску посадових осіб контролюючого органу до здійснення заходу контролю. При цьому, суд звернув увагу на те, що частиною першою статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

За таких обставин, суд дійшов висновку, що встановлення порушення вимог законодавства суб`єктом господарювання можливе виключно у разі допуску останнім посадових осіб контролюючого органу до здійснення заходу контролю, у зв`язку із чим припис від 21.10.2019 № 322-14/01 складено відповідачем всупереч вимогам чинного законодавства.

Враховуючи, що судом встановлена протиправність припису відповідача від 21.10.2019 № 322-14/01, а інших підстав для припинення права ДП «Одеська залізниця» спеціального дозволу на користування надрами від 30.04.2009 № 4975 відповідачем не надано, суд зазначає про необґрунтованість позовних вимог.

Крім того, суд зазначив, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 у справі № 815/3878/17, у задоволені позовних вимог Держгеонадр до Приватного акціонерного товариства «Українська залізниця» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4975 від 30.04.2009, виданого ДП «Одеська залізниця» - відмовлено.

Також, судом апеляційної інстанції встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» від 25.06.2014 № 200 вирішено утворити публічне акціонерне товариство «Українська залізниця», 100 відсотків акцій якого закріплюються в державній власності, на базі Державної адміністрації залізничного транспорту (код згідно з ЄДРПОУ 00034045), підприємств та установ залізничного транспорту загального користування, які реорганізовуються шляхом злиття, згідно з додатком 1.

Запис про державну реєстрацію АТ «Українська залізниця» (ЄДРПОУ 40075815) внесено до ЄДР юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 21.10.2015.

Одночасно до реєстру внесено відомості про відокремлені підрозділи відповідача, що не є юридичними особами, в тому числі регіональну філію: «Одеська залізниця» АТ «Українська залізниця» (Код ЄДРПОУ ВП: 40081200. Місцезнаходження ВП: 65012, Одеська обл., місто Одеса, Приморський район, вулиця Пантелеймонівська, будинок 19).

Таким чином, АТ «Українська залізниця» розпочато фінансово-господарську діяльність з 01.12.2015, а ДП «Одеська залізниця», відповідно, припинено фінансово-господарську діяльність як юридичної особи внаслідок реорганізації шляхом злиття. Тоді як дана позовна заява повторно подана до ДП «Одеська залізниця» та порушено аналогічні питання тим вимогам, що викладені у судових рішеннях по справі №815/3878/17. Інших вимог позивачем не викладено та не зазначено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

05 травня 2022 року Держгеонадра звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та прийняти нове - про задоволення позову.

У скарзі, зокрема, зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 08.12.2021 у справі № 240/5395/18, від 03.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 25.05.2021 у справі № 822/2402/17, від 18.10.2018 у справі № 812/1735/17, від 22.01.2019 у справі № 810/3865/17, від 12.08.2020 у справі № 813/2441/16.

Посилається на те, що відповідачем було порушено вимоги статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та пункту 5 частини другої статті 24 Кодексу України про надра.

Вважає, що, оскільки відповідачем порушено вимоги статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині недопуску представників Держгеонадр до здійснення планової перевірки надрокористувача, у Держгеонадр існують всі підстави для припинення права надрокористування відповідачем на підставі статті 26 Кодексу України про надра.

Йдеть у скарзі й про те, що суд помилково розглянув справу у порядку спрощеного позовного провадження.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 травня 2022 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В.. судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., касаційну скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 25 травня 2022 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

На підставі наказу Мінприроди від 26.12.2008 №673, протоколу від 19.12.2008 №15 надрокористувачу - ДП «Одеська залізниця» надано спеціальний дозвіл на користування надрами, реєстраційний номер 4975 від 30.04.2009. Вид користування надрами - видобування на ділянці Херсонська-2 Херсонського родовища. Також укладено Угоду до спеціального дозволу на користування надрами про умови користування надрами від 30.04.2009 №4975, яка є його невід`ємною частиною.

На підставі затвердженого наказом №450 від 28.11.2018 річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік, наказом №278 від 15.08.2019 Департаменту державного геологічного контролю було доручено провести планові перевірки надрокористувачів у жовтні 2019 року, в частині відповідача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин. Про що було повідомлено відповідача шляхом направлення повідомлення про проведення планової перевірки від 19.08.2019 №17094/01/14-19 та отримання останнім 27.08.2019.

При проведенні заходів на виконання вище зазначених наказів відповідач не допустив посадових осіб Департаменту державного геологічного контролю до проведення планової перевірки, за результатом чого було складено акт про недопущення до перевірки від 21.10.2019 №51/4975-Х. На підставі акта складено припис від 21.10.2019 №322-14/01, яким відповідачу надано строк для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Держгеонадр документів та матеріалів згідно з переліком зазначеним у приписі, які підтверджують дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері надрокористування.

Позивач, звертаючись до суду з відповідним позовом, стверджує, що недопускаючи посадових осіб Департаменту до проведення планової перевірки, незважаючи на законні підстави її проведення та дотримання посадовими особами Держгеонадр порядку здійснення державного нагляду (контролю), допустив порушення статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та пункту 5 частини другої статті 24 Кодексу України про надра.

Оскільки, надрокористувачем не було надано інформації та матеріалів, які підтверджують факт усунення виявлених порушень, Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 05.11.2019 внесено подання №346-14/01 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4975, на підставі якого винесено наказ №85 від 10.03.2020, яким зупинено дію Дозволу №4975 та надано відповідачу 30 днів на усунення порушень.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 14 Кодексу України про надра установлено, що надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

Відповідно до статті 15 Кодексу України про надра надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра на користувачів надр покладено обов`язок:

Користувачі надр зобов`язані:

1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;

2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;

3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;

4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;

4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;

5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Згідно зі статтею 25 Кодексу України про надра права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.

Відповідно до статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Згідно з абзацом 5 частини сьомої статті 4-1 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Згідно з пунктом 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Спеціальним законом, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) є Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Відповідно до частини першої статті 5 цього Закону планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому.

За змістом частини четвертої статті 5 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи-підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

найменування органу державного нагляду (контролю).

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Частиною шостою статті 7 передбачено, що Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

У справі, що розглядається, суди встановили, що перевірку вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр позивачем було заплановано на ДП «Одеська залізниця».

Так само і повідомлення про проведення планової перевірки, направлення про проведення перевірки, акт № 51/4975-Х від 21.10.2019 та припис № 322-14/01 від 21.10.2019 складені щодо ДП «Одеська залізниця».

Водночас, наказ № 85 від 10 березня 2020 року «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» Державна служба геології та надр України видала стосовно АТ «Українська залізниця», зазначивши, що останнім порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра та статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Таким чином, акт перевірки та припис видано без проведення перевірки саме Акціонерного товариства «Українська залізниця», а відтак вони не можуть слугувати підставою для припинення користування надрами у зв`язку з порушенням акціонерним товариством «Українська залізниця» вимог щодо користування надрами, яке полягає у недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), як про це стверджує Державна служба геології та надр України.

Крім того, суди встановили, що постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» від 25.06.2014 № 200 визначено перелік підприємств та установ залізничного транспорту загального користування, на базі яких утворюється публічне акціонерне товариство «Українська залізниця», серед яких і ДП «Одеська залізниця», які реорганізовуються шляхом злиття, утворено публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» (у подальшому змінено назву на АТ «Українська залізниця»).

Запис про державну реєстрацію АТ «Українська залізниця» (ЄДРПОУ 40075815) внесено до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 21.10.2015.

Отже, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, на момент проведення перевірки ДП «Одеська залізниця» було реорганізовано, що виключало можливість її проведення на цьому підприємстві, а останнє не могло допустити чи не допустити посадовців Державної служби геології та надр України до здійснення заходу державного нагляду (контролю).

З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанції дійшли обґрунтованого висновку про те, що відсутні підстави для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 30.04.2009 № 4975.

В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Посилання у касаційній скарзі на постанови Верховного Суду від 08.12.2021 у справі № 240/5395/18, від 03.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 25.05.2021 у справі № 822/2402/17, від 18.10.2018 у справі № 812/1735/17, від 22.01.2019 у справі № 810/3865/17, від 12.08.2020 у справі № 813/2441/16 є безпідставним, оскільки правовідносини у цих справах та у справі, що розглядається, не є подібними. У справі, що розглядається встановлено, що повідомлення про проведення планової перевірки, направлення про проведення перевірки, акт перевірки та припис складені щодо підприємства, яке на момент перевірки реорганізовано шляхом злиття та припинило фінансово-господарську діяльність як юридична особа, а наказ про припинення спеціального дозволу та наслідки застосовано щодо суб`єкта господарювання, який не був суб`єктом державного контролю. Тоді як у справах, на які здійснено посилання, всі документи були складені відносно одного суб`єкта господарювання.

Доводи касаційної скарги щодо того, що суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, не свідчать про порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Крім того слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

За частиною другою статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Згідно з частиною третьою статті 257 КАС України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Отож, за загальним правилом, будь-яка справа може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, окрім тих, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження (їх визначено частиною четвертою статті 12, частиною четвертою статті 257 КАС України).

Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2022 року - без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко