Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.03.2018 року у справі №806/2248/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 січня 2019 року

м. Київ

справа №806/2248/17

адміністративне провадження №К/9901/26146/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Стародуба О.П., Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2017 року (суддя Липа В.А.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року (головуючий суддя Моніч Б.С., судді: Капустинський М.М., Охрімчук І.Г.) у справі № 806/2248/17 за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації, треті особи: Садівниче товариство "Зарево", ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

ВСТАНОВИВ:

14 серпня 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Житомирської обласної державної адміністрації (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 16 лютого 2016 року №35 «Про надання земельних ділянок, поновлення договорів оренди землі, продаж земельних ділянок, припинення права постійного користування земельними ділянками, припинення дії договорів оренди землі, затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, надання дозволів на розроблення проектів землеустрою, технічної документації із землеустрою, проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок, надання згоди на поділ земельних ділянок, передачу в суборенду та укладання додаткової угоди» в частині пункту 4 додатку 1, яким ОСОБА_2 було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1800 га в межах Василівської сільської ради Житомирського району строком на 49 років.

Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що надання оскаржуваним розпорядженням третій особі права користування відповідною земельною ділянкою порушує права та законні інтереси позивача, оскільки у межі земельної ділянки включено землі загального користування, а саме дорога (проїзд) до земельної ділянки ОСОБА_1 Наголошено на тому, що раніше спірна земельна ділянка у користуванні ОСОБА_2 не перебувала, її межі у натурі (на місцевості) не визначалися, довгостроковими межовими знаками не закріплювалися, що свідчить про порушення вимог статей 123, 124, 186, 186-1 ЗК України, а також статей 50, 55-56 Закону України «Про землеустрій» та Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Акцентується увага на тому, що між земельною ділянкою, яка надана третій собі в оренду, та між належною їй на праві власності земельною ділянкою №99 проходить дорога, по якій здійснюється під'їзд до належної позивачу земельної ділянки №87/95 та сусідніх ділянок, та яка належить до земель загального користування садівницького товариства. Разом з тим, згоду товариства на вилучення вказаної дороги із земель загального користування, що є обов'язковим та має перевірятись при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, ні правління, ні загальні збори членів садівницького товариства «Зарево» не надавали. При цьому як позивач, так і її сусіди повністю позбавлені можливості під'їзду та проходу до своїх земельних ділянок. Надана ОСОБА_2 під час розробки проекту землеустрою ксерокопія фрагменту викопіювання з Генерального плану забудови СТ «Зарево», на якій не позначено вказаної дороги, не відповідає дійсності, оскільки Генеральний план СТ «Зарево», план інвентаризації земельного товариства, викопіювання з місцевості, що міститься в робочому проекті лінії електропередач, передбачає таку дорогу.

25 вересня 2017 року представником відповідача через канцелярію суду надано клопотання про залишення без розгляду позовної заяви відповідно до статті 155 КАС України, у зв'язку із пропущенням позивачем встановленого законом строку звернення до суду.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року, клопотання представника Житомирської обласної державної адміністрації про залишення без розгляду позовної заяви задоволено. Позовну заяву ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації, треті особи: Садівниче товариство "Зарево", ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування розпорядження від 16 лютого 2016 року №35 залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позивачу про ймовірне порушення її прав стало відомо значно раніше, ніж зазначено в позовній заяві, що також підтверджується матеріалами справи, в тому числі заявою ОСОБА_1 про вчинене кримінальне правопорушення від 19 жовтня 2016 року, скаргою ОСОБА_1 від 09 листопада2016 року слідчому судді Богунського районного суду м. Житомира. При цьому оскаржуване рішення було розміщено на офіційному сайті Житомирської облдержадмінстрації та перебуває у загальному доступі.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог касаційної скарги наголошено на тому, що позивачем оспорюється не розпорядження відповідача від 08 вересня 2015 року № 292, яким ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1800 га для сінокосіння на території Васильківської сільської ради Житомирської району, а розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 16 лютого 2016 року № 35, яким було саме затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та погоджено надання в оренду земельної ділянки площею 0,1800 га в межах Васильківської сільської ради Житомирської району строком на 49 років, про існування якого позивачу стало відомо лише у березні 2017 року. Посилання судів на заяви про вчинення кримінального правопорушення та скаргу слідчому судді є недоречними, оскільки в них йде мова про наявність першого розпорядження, а саме про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. З огляду на відсутність підключення до мережі Інтернет доступ у позивача до відповідних інтернет-ресурсів, на яких вона б мала змогу ознайомитись із оскаржуваним розпорядженням, був відсутній.

У поданому відзиві на касаційну скаргу представник третьої особи ОСОБА_2 - адвокат ОСОБА_3, просив залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, як законні та обґрунтовані. Наголошено на тому, що як у заяві про вчинення кримінального правопорушення від 19 жовтня 2016 року, так і в скарзі слідчому судді Богунського районного суду м. Житомира від 19 листопада 2016 року, позивач зазначала про факт виготовлення ОСОБА_2 проекту землеустрою та присвоєння спірній земельній ділянці кадастрового номеру. З огляду на вказане, вважає, що доводи ОСОБА_1 щодо власної необізнаності відносно оскаржуваного рішення, а також неможливості ознайомитися із матеріалами проекту землеустрою є необґрунтованими та такими, що не відповідають дійсності. Крім того, позивачем замовчується факти звернення нею ще 30 січня 2017 року до Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області та отримання нею відповіді на її звернення ще 01 лютого 2017 року.

Садівницьким товариством «Зарево» також було подано відзив на касаційну скаргу, в якому підтримано вимоги касаційної скарги в повному обсязі. Зазначено, що оскаржуване розпорядження від 16 лютого 2016 року № 35 не стосується позивача безпосередньо, а тому навіть у разі ознайомлення нею з останнім у день його видачі або невдовзі позивач не змогла б дізнатися про порушення своїх прав. Як зазначено у заявах позивача про вчинення кримінального правопорушення, їй, як і Садівницькому товариству «Зарево» про факт отримання ОСОБА_2 земельної ділянки в оренду стало відомо зі слухів, достовірна інформація про вказані обставини була відсутня. Наголошено на тому, що проявом незаконного розпорядження стало те, що у лютому-березні 2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_4. обгородили земельну ділянку кадастровий номер НОМЕР_1 парканом у вигляді металевої сітки, після чого позивач і стала з'ясовувати, на яких підставах вказаною третьою особою було встановлено зазначений паркан.

Крім того, позивачем було подано до суду касаційної інстанції клопотання про долучення до матеріалів справи додаткових документів на підтвердження факту дотримання нею строку звернення до суду.

Третьою особою - ОСОБА_2, подано заперечення на вказане клопотання, в якому просять залишити останнє без розгляду з огляду на порушення порядку подання відповідного клопотання та те, що вказані документи виходять за межі касаційного розгляду.

Розглянувши вказане клопотання, суд касаційної інстанції дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення останнього та розгляду колегією суддів вказаних документів, оскільки з огляду на положення статті 341 КАС України суд позбавлений можливості досліджувати нові докази, які не подавались до суду першої або апеляційної інстанцій.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзивів на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Суди попередніх інстанцій установили, що розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 16 лютого 2016 року №35 в частині пункту 4 додатку 1, яким ОСОБА_2 було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та погоджено надання в оренду земельної ділянки площею 0, 1800 га в межах Васильківської сільської ради Житомирського району строком на 49 років.

В подальшому відповідній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер НОМЕР_1 і ОСОБА_2 отримала земельну ділянку у користування на умовах оренди.

Не погодившись із рішенням відповідача від 16 лютого 2016 року №35 в частині пункту 4 додатку 1, позивач звернулася до суду з цим позовом, вважаючи, що даним рішенням порушені її права, оскільки в межі земельної ділянки включено землі загального користування, а саме дорога (проїзд) до земельної ділянки ОСОБА_1

Залишаючи без розгляду позов ОСОБА_1, суди виходили з того, що цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Разом з тим, колегія суддів вважає, що суди не звернули увагу на наступне.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, звернення ОСОБА_1 до адміністративного суду з цим позовом обумовлено тим, що внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного рішення ОСОБА_2 у подальшому набула право оренди на земельну ділянку площею 0, 1800 га, кадастровий номер НОМЕР_1, яка знаходиться в межах Васильківської сільської ради Житомирського району строком на 49 років, чим порушується право позивача на користування проїзною дорогою загального користування в межах вказаної земельної ділянки.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Аналогічні приписи містить і частина перша статті 19 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.

Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного кодексу України (тут і далі - у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Оскільки на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень у подальшому в третьої особи - ОСОБА_2, виникло речове право, а саме право користування земельною ділянкою, правомірність набуття якого і оспорюється позивачем, то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту першого статті 6 Конвенції.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а, від 27 червня 2018 року у справі №814/104/17, від 14 листопада 2018 року у справі № 439/1597/16-а.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Статтею 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і, зокрема, закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтею 238 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Враховуючи, що судами першої та апеляційної інстанції були порушені правила юрисдикції, колегія суддів приходить до висновку про скасування ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року у справі № 806/2248/17 та закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 345, 354, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року у справі № 806/2248/17 скасувати.

Провадження у справі № 806/2248/17 закрити.

Роз'яснити позивачу, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

О.П. Стародуб

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду