Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.11.2019 року у справі №580/1881/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 580/1881/19

адміністративне провадження № К/9901/31739/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого - Тацій Л. В.,

суддів: Бучик А. Ю., Стрелець Т. Г., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року (прийняте судом у складі судді Білоноженко М. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Василенка Я. М., суддів: Кузьменка В. В., Шурка О. І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області (далі - Сільрада) про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправним рішення Сільради від 22 лютого 2019 року № 81-48/VII "Про надання земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_2", яким відмовлено позивачу у наданні земельної ділянки площею 0,12 га, для ведення індивідуального садівництва у приватну власність;

- зобов'язати Сільраду прийняти рішення про передачу позивачу в приватну власність земельну ділянку площею 0,1196 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0574, для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Сільради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області;

- стягнути з відповідача моральну шкоду, завдану суб'єктом владних повноважень, в наслідок прийняття протиправного рішення, в розмірі 1921,00 грн, на користь позивача.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 19 серпня 2019 року позов задовольнив частково.

Визнав протиправним та скасував рішення Сільради від 22.02.2019 №81-48/VII "Про надання земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1".

Зобов'язав Сільраду (вул. Незалежності, 168, с. Білозір'я, Черкаський район, Черкаська область, 19635, код ЄДРПОУ - 26323367) на черговій сесії повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, РНОКПП - НОМЕР_1) від 14.02.2019 про передачу у власність земельної ділянки площею 0,1196 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0574 для ведення індивідуального садівництва в адмінмежах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту).

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що посилання відповідача в рішенні від 22.02.2019р. №81-48/VII "Про надання земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1" на те, що вказаний масив зарезервований за учасниками АТО та ООС, згідно з рішенням сесії Білозірської сільської ради від 26.09.2018р. №71-43 - не може бути взяте судом до уваги, оскільки резервування ділянки з метою надання її військовослужбовцям, які виконують завдання по здійсненню антитерористичної операції, не є передачею її у власність. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 року в справі № 806/5106/15.

Крім того, суд вважає за доцільне зазначити, що із заявою звертається особа зацікавлена у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, натомість у відповідності до ч.6 ст.118 Земельного Кодексу, особа для вирішення питання, що є предметом спору, звертається із клопотанням. Однак, попри те, що форма звернення позивача не відповідає ч.6 ст.118 Земельного Кодексу, суд вважає за необхідне зазначити, що підстави відмови наведені у оскаржуваному рішення є такими, що не відповідають приписам Земельного Кодексу.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що позовна вимога позивача про визнання протиправним рішення від 22.02.2019р. №81-48/VII "Про надання земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1" є обґрунтованою та підлягає задоволенню. Суд з урахуванням положень ч.2 ст. 9 КАС України, вважає не доцільне, для ефективного захисту прав позивача, вийти за межі позовних вимог, та з огляду на встановлену протиправність оскаржуваного рішення його скасувати.

Однак, суд звертає увагу, що прийняття рішення про передачу позивачу у власність земельної ділянки площею 0,1196 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0574 для ведення індивідуального садівництва в адмінмежах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) - належить до виключної компетенції Сільради, тому суд вважає за необхідне частково задовольнити позовні вимоги в цій частині позову та зобов'язати відповідача на черговій сесії Білозірської сільської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 14.02.2019 про передачу у власність земельної ділянки площею 0,1196 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0574 для ведення індивідуального садівництва в адмінмежах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту).

Щодо позовної вимоги про стягнення з відповідача моральної шкоди у сумі 1921 грн суд зазначив, що позивачем не надано суду належних обґрунтувань та доказів заподіяння йому моральної шкоди в заявленому в позовній заяві розмірі, у зв'язку з чим позовна вимога про стягнення моральної шкоди задоволенню не підлягає.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

18 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати у частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове у цій частині - про задоволення цих позовних вимог.

У скарзі зазначає, що на заявлену до передачі у власність земельну ділянку була проведена інвентаризація земель сільськогосподарського призначення державної власності з подальшою передачею цієї земельної ділянки у комунальну власність Сільради та здійснено державну реєстрацію сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі з присвоєнням їй кадастрового номеру, право власності на яку вже зареєстровано в Державному реєстрі речових прав. Тому не має жодної необхідності у наданні дозволу на складання проекту землеустрою на земельну ділянку яка вже була сформованою. Отже, суди помилково зробили висновок, що відповідач наділений дискреційними повноваженнями.

Щодо відшкодування моральної шкоди позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції не виконали завдання, яке встановлено частиною 2 статті 2 КАС України. Не вчинили необхідних дій для офіційного з'ясування обставин справи.

Вважає, що внаслідок неправомірного рішення Сільради має право на відшкодування моральної шкоди у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб - 1921
грн.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопада 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В. . судді: Бучик А. Ю., Стрелець Т. Г., касаційну скаргу передано суддя-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 21 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

ОСОБА_1 14.02.2019 звернувся до Сільради із заявою в якій просив передати йому у власність земельну ділянку площею 0,1196 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0574 для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Білозірської сільської ради.

До заяви, ОСОБА_1 додано:

- оригінал витягу з Державного земельного кадастру на земельну ділянку площею 0,1196 га, кадастровий номер 7124981000:01:006:0574.

- інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо суб'єкта на підтвердження реєстрації права комунальної власності на земельну ділянку площею кадастровий номер 7124981000:01:006:0574.

- копії паспорта та ідентифікаційного номеру.

За наслідками розгляду вказаної заяви та доданих до неї документів, Сільрада рішенням від 22.02.2019 №81-48/VII відмовила ОСОБА_1 у наданні у власність земельної ділянки площею 0,1200 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0574 для індивідуального садівництва в адмінмежах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту), у зв'язку з тим, що вказаний масив зарезервований за учасниками АТО та ООС, згідно з рішенням сесії Білозірської сільської ради від
26.09.2018 №71-43.

Не погодившись із цим рішенням, позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Так, ОСОБА_1 у касаційній скарзі оскаржує судові рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог про зобов'язання Сільради прийняти рішення про передачу позивачу в приватну власність земельну ділянку площею 0,1196 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0574 для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області та стягнення з Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області на користь позивача моральної шкоди, завданої суб'єктом владних повноважень, внаслідок прийняття протиправного рішення, в розмірі 1921,00 грн, отже, в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Щодо позовної вимоги про зобов'язання Сільради прийняти рішення про передачу позивачу в приватну власність земельної ділянки, колегія суддів зазначає наступне.

Оцінюючи дану вимогу позивача, суд звертає увагу на те, що відмовляючи у задоволенні позовних вимог у вказаній частині, суди прийняли правильне рішення, але при цьому виходили з помилкових мотивів.

Так, суди дійшли висновку про неможливість втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Проте, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6,2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати..", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити..", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам.." тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви.

Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними, у зв'язку з чим судові рішення необхідно змінити, виключивши з її мотивувальних частин висновки щодо наявності у відповідача дискреційних повноважень у спірних правовідносинах.

Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов'язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

При цьому, адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналіз зазначених норм, у їх взаємозв'язку зі статтями 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов'язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

У справі, що розглядається, як встановили суди, не містяться докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням викладеної позиції суду, з урахуванням чого Верховний Суд погоджується із висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ОСОБА_3, є зобов'язання Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області на черговій сесії повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від
14.02.2019 про передачу у власність земельної ділянки площею 0,1196 га з кадастровим номером undefined для ведення індивідуального садівництва в адмінмежах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області (за межами населеного пункту).

Така правова позиція Верховного Суду, за певним чином подібних правовідносин, міститься у постанові від 20 серпня 2019 року у справі № 813/2273/18.

Що ж стосується позовної вимоги про стягнення з Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області на користь позивача моральної шкоди, завданої суб'єктом владних повноважень внаслідок прийняття протиправного рішення, в розмірі 1921,00 грн, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Стаття 16 ЦК України визначає, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути відшкодування моральної (немайнової) шкоди.

Статтею 23 ЦК України визначено, що особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода відшкодовується одноразово, якщо інше не встановлено договором або законом.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 5 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних рішень) кожна особа має право в порядку, встановленому пункту 6 частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Пунктом 3 Постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди" від 31.03.1995 № 4 (далі - Постанова) встановлено, що під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб. Відповідно до чинного законодавства моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв'язку з ушкодженням здоров'я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв'язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв'язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків.

Відповідно до п. 4,5 Постанови, у позовній заяві про відшкодування моральної шкоди має бути зазначено, в чому полягає ця шкода, яким неправомірними діями чи бездіяльністю заподіяно позивачеві, з яких міркувань він виходив, визначаючи розмір шкоди, та якими доказами підтверджується. Обов'язковому з'ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Суди, зокрема, повинні з'ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.

Згідно з п. 9 Постанови розмір відшкодування моральної (немайнової) шкоди суд визначає залежно від характеру та обсягу страждань (фізичних, душевних, психічних тощо), яких зазнав позивач, характеру немайнових втрат (їх тривалості, можливості відновлення тощо) та з урахуванням інших обставин. Зокрема, враховуються стан здоров'я потерпілого, тяжкість вимушених змін у його життєвих і виробничих стосунках, ступінь зниження престижу, ділової репутації, час та зусилля, необхідні для відновлення попереднього стану, добровільне - за власною ініціативою чи за зверненням потерпілого - спростування інформації редакцією засобу масової інформації. При цьому суд має виходити із засад розумності, виваженості та справедливості.

З огляду на природу інституту відшкодування моральної шкоди, цілком адекватними і самодостатніми критеріями визначення розміру належної потерпілому компенсації є морально-правові імперативи справедливості, розумності та добросовісності.

Під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 19.12.2018 у справі № 640/14909/16-ц, від 04.03.2019 у справі № 295/443/17 та від
08.05.2019 у справі № 233/3464/17.

Як вірно встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, позивачем не доведено факту спричинення моральної шкоди, а також не надано жодних доказів завдання позивачу фізичного болю, душевних страждань або приниження репутації фізичної особи (виписки з історії хвороби, дані медичного обстеження, докази втрати репутації тощо), а тому колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Ураховуючи наведене, касаційну скаргу належить задовольнити частково, змінивши мотивувальні частини судових рішень, залишивши в решті їх без змін, оскільки вони є законними та обґрунтованими.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року змінити шляхом виключення з їх мотивувальних частин висновків про наявність у відповідача дискреційних повноважень у спірних правовідносинах.

У решті рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: А. Ю. Бучик

Т. Г. Стрелець