Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.03.2018 року у справі №804/6512/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 804/6512/17

адміністративне провадження № К/9901/29303/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенка В. М., Стародуба О. П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.11.2017 (головуючий суддя: Прудник С. В. ) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018 (головуючий суддя: Ясенова Т. І., судді:

Головко О. В., Суховаров А. В. ) у справі №804/6512/17 за позовом ОСОБА_1 до начальника відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури Дніпропетровської області Гіляки Р. Г., Прокуратури Дніпропетровської області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

В жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до начальника відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури Дніпропетровської області Гіляка Р. Г., Прокуратури Дніпропетровської області, в якому просив:

визнати надану інформацію від 26.09.2017 за № 18-468 вих17 у частині зазначення розміру загального заробітку 28347,84 грн, відсотка та суми надбавки за вислугу років (40 % - 2292,00 грн) такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, зокрема статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та постанови КМУ від 09.12.2015 № 1090;

визнати дії начальника відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури Дніпропетровської області Гіляки Р. Г. при наданні інформації від
26.09.2017 за № 18-468 вих17 такими, що суперечать вимогам Закону України "Про звернення громадян";

зобов'язати Прокуратуру Дніпропетровської області надати позивачу інформацію із зазначенням розміру загального заробітку, відсотка та суми надбавки за вислугу років з урахуванням вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від
14.10.2014 №1697-VII та постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 № 1090 (у редакціях, що діяли на час звернення позивача до прокуратури).

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.11.2017, яка залишена без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018, у задоволені позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 26.02.2018), у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог.

Верховний Суд ухвалою від 02.03.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

02.04.2018 від Прокуратури Дніпропетровської області надійшов відзив на касаційну скаргу.

10.04.2018 від позивача надійшла відповідь на відзив.

Ухвалою Верховного Суду від 31.03.2020 задоволено заяви суддів Загороднюка А. Г., Єресько Л. О., Соколова В. М. про самовідвід, беручи до увагу, що рішенням зборів суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 14.01.2019 №1 визначено спеціалізацію суддів судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, та зазначаючи про віднесення даної категорії справ до спеціалізації Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.

В порядку статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2021 прийнято зазначену справу до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що надана позивачу інформація від 26.09.2017 за № 18-468вих17 у частині зазначення розміру загального заробітку 28347,84 грн, відсотка та суми надбавки за вислугу років (40 % - 2292,00 грн) є такою, що не відповідає статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та постанови КМУ від 09.12.2015 № 1090, а дії начальника відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури Дніпропетровської області Гіляки Р. Г. такими, що порушують вимоги Закону України "Про звернення громадян", "Про прокуратуру", постанови КМУ від 09.12.2015 № 1090, у частині зазначення суми надбавки за вислугу років у розмірі 40% - 2292,00 грн.

За позицією позивача, при наявності стажу понад 35 років, на час звернення за інформацією розмір щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам становить 50%.

В свою чергу відповідач зазначав, що визначення позивачу надбавки за вислугу років у розмірі 50% посадового окладу є неправомірним, оскільки при звільненні позивача з органів прокуратури за власним бажанням з посади прокурора відділу, відповідно до пункту 3 Порядку виплати надбавки за вислугу років працівникам прокуратури та про їх медичне обслуговування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2008 № 425 (що діяв до 09.12.2015) максимальний розмір надбавки за вислугу років становив 40% посадового окладу (стаж роботи - понад 25 років), отже, на час виходу позивача на пенсію максимальним розміром надбавки за вислугу років було визначено 40% посадового окладу.

Також відповідач наполягав на безпідставності застосування до спірних правовідносин норм постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 № 1090, якою затверджено Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам прокуратури, оскільки відповідно до пункту 2 дія цього Порядку поширюється на прокурорів, які проходять службу в органах прокуратури на відповідних посадах та не регулює відносини з прокурорськими працівниками, які вийшли на пенсію.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судом встановлено, що ОСОБА_1 02.09.2013 був звільнений з органів прокуратури Дніпропетровської області за власним бажанням з посади прокурора відділу.

12.09.2017 позивач звернувся до прокуратури Дніпропетровської області з метою отримання довідки про розмір заробітної плати прокурора за відповідною посадою, з якої позивач вийшов на пенсію.

На звернення позивача 26.09.2017 за № 18-468 вих.17 за підписом начальника відділу фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури Дніпропетровської області Гіляки Р. Г. позивачу було надано відповідь про те, що розмір нарахованого місячного заробітку прокурора відділу (відповідає посаді з якої вийшов на пенсію) станом на час звернення становить 28347,84 грн, який складається з посадового окладу прокурора відділу - 5730,00 грн, класного чину - 2400,00 грн, надбавки за вислуги років (40%) - 2292,00 грн, надбавки за особливо важливу роботу (70%) - 7295,40 грн, премії (60%) - 10630,44 грн.

Судами попередніх інстанцій зазначено, що встановленні обставини справи, які не заперечуються сторонами, свідчать про те, що стаж роботи позивача складає понад 35 років, на час виходу позивача на пенсію максимальний розмір надбавки за вислугу років становив 40 % посадового окладу при стажі роботі понад 25 років.

Позивач вважає, що на час звернення за інформацією, при наявності стажу понад 35 років, надбавки за вислугу років прокурорам становить 50%.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

За позицією суду першої інстанції, оскільки з часу набрання чинності Законом України "Про прокуратуру" Кабінетом Міністрів України зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов праці працівників органів прокуратури", не внесено, а Законами України про Державний бюджет України на 2015 та 2017 роки видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру" не передбачено, прокуратура Дніпропетровської області, як розпорядник бюджетних коштів, не мала правових підстав для нарахування заробітної плати та нарахування пенсійних виплат, поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду апеляційної інстанції та додатково зазначив, що при визначенні розміру вислуги років, у спірному періоді, застосовувалися положення постанови КМУ №505 від 31.05.2012 (із зміна та доповненнями), відповідно до якої службовцям, іншим працівникам органів прокуратури (крім тих, що визначені у пунктах 3 і 4 цього Порядку) щомісячна надбавка за вислугу років обчислюється у відсотках посадового окладу залежно від періоду проходження служби (стажу роботи), до якого зараховується лише час роботи в органах прокуратури, при наявності стажу понад 25 років розмір надбавки, у відсотках посадового окладу становить 40%.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає про подання позову як до службової особи (начальника відділу Гіляки Р. Г. ) так і до юридичної особи (прокуратури Дніпропетровської області), та вважає, що представник за довіреністю Деркач І. П. є неналежним представником.

Скаржник стверджує, що фактично суди самостійно здійснили підміну предмета спору та навели мотиви щодо правильності зазначення в інформації від 26.09.2017 за №18-468 вих17 розміру посадового окладу, а не надбавки за вислуги років. Вважає, що суди мотивували законність відповіді від 26.09.2017 в тій частині, в якій її не оскаржував.

За позицією позивача, рішення судів попередніх інстанцій щодо інформації про спірний розмір надбавки за вислугу років жодним чином не мотивовано.

Також наполягає, що надана інформація суперечить вимогам статей 15, 19 Закону України "Про звернення громадян" щодо об'єктивної та всебічної перевірки заяви, а також роз'яснення порядку оскарження прийнятого рішення.

В свою чергу, у відзиві на касаційну скаргу Прокуратура Дніпропетровської області зазначає про надання позивачу обґрунтованої інформації про розмір заробітної плати та вважає твердження ОСОБА_1 про неправомірність дій прокуратури помилковими.

У надісланій відповіді на відзив, позивач вважає доводи Прокуратури Дніпропетровської області безпідставними.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі" (далі - ~law35~), Верховний Суд зазначає таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України (тут і надалі в редакції на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частиною 1 статті 6 КАС України передбачено право кожної особи в порядку, встановленому Частиною 1 статті 6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до частини 1 статті 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до частини 1 статті 11 КАС України, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Пунктом 4 частини 1 статті 106 КАС України передбачено, що у позовній заяві у тому числі (..) зазначаються зміст позовних вимог згідно з Пунктом 4 частини 1 статті 106 КАС України і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів, - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.

Отже, законодавець закріпив за позивачем право на звернення до суду, право обирати спосіб захисту та визначати підстави позову.

Межі перевірки дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень визначені частиною 3 статті 2 КАС України.

Так, саме з посиланням на Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР "Про звернення громадян" позивач звернувся до відповідача за отриманням інформації щодо розміру місячного заробітку прокурора за відповідною посадою згідно діючого законодавства станом на час звернення.

Закон № 393/96-ВР регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Згідно із частиною 1 статті 3 Закону 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

За приписами частини 3 статті 3 Закону 393/96-ВР заява (клопотання) це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Заява позивача не містить прохання про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств.

За приписами частини 4 статті 11 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Слід наголосити, що стаття 105 КАС України не вимагала від позивача юридичної оцінки дій відповідача, оскільки зазначена стаття не містить таких вимог до позовної заяви.

В пункті 83 постанови від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") неправильна юридична кваліфікація позивачем і відповідачами спірних правовідносин не звільняє суд від обов'язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм.

У справі, яка розглядається суди встановили, що 12.09.2017 позивач звернувся до прокуратури Дніпропетровської області з метою отримання довідки про розмір заробітної плати прокурора за відповідною посадою, з якої позивач вийшов на пенсію.

За змістом заяви від 12.09.2017 (зареєстровано за вх. №47013 (а. с.28) позивач просить (мовою оригіналу): відповідно до статті 5 Закону України "Про звернення громадян" надати інформацію щодо розміру місячного заробітку прокурора за відповідною посадою, з якої я вийшов на пенсію (посадовий оклад, класний чин, вислуга років та інші надбавки і доплати), станом на час мого звернення, згідно діючого на теперішній час законодавства.

Отже, зі змісту заяви вбачається, що позивач просить надати саме інформацію щодо розміру місячного заробітку прокурора за відповідною посадою (посадовий оклад, класний чин, вислуга років та інші надбавки і доплати), станом на час звернення, згідно діючого законодавства, а не довідку про розмір заробітної плати прокурора за відповідною посадою, з якої позивач вийшов на пенсію.

Відтак, судами попередніх інстанцій не надавалась оцінка спірним правовідносинам за змістом запиту.

За змістом статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до статті 9 КАС України, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

За змістом статті 210 КАС України до процесуальних обов'язків адміністративного суду віднесено з'ясування обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, і дослідження доказів, якими вони обґрунтовуються. У такий спосіб проявляється інформування учасників адміністративного процесу щодо порядку реалізації судового розгляду та змісту адміністративної справи.

Ознайомлення зі змістом джерел доказів (засобів доказування) дає змогу належно встановити обставини адміністративної справи.

Зміст наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов'язок встановлення фактичних обставин у конкретній справі законодавцем покладається саме на адміністративний суд, який насамперед має з'ясувати предмет спору та відповідно визначити обставини, які необхідно встановити для правильного його вирішення.

Відповідно до вимог статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд, зокрема, вирішує:

чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим визнається рішення, яке ухвалене на основі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених доказами, які були досліджені в судовому засіданні і які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню, а також якщо рішення містить вичерпні висновки суду, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставин, які мають значення для вирішення справи

Тобто, обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли: 1) суд повністю вияснив обставини, що мають значення для справи; 2) коли ці обставини доказані; 3) коли висновок суду відповідає викладеним у рішенні обставинам справи.

Обґрунтованість судового рішення - це його внутрішня якість. Обґрунтованим є таке рішення, в якому відбите повне, всебічне і об'єктивне з'ясування дійсних обставин справи, їх доведеність та досягнення істинності висновків суду - відповідність їх фактичній стороні справи і вимогам закону.

Виходячи з цього, в поняття обґрунтованості зазвичай включають два моменти: повнота дослідження судом всіх матеріалів справи і достовірність висновків суду про обставини, що покладені в основу рішення.

Верховний Суд зазначає, що як акт правосуддя рішення суду має чітко підтверджувати існування і суть спірних правовідносин.

У Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли рішення без встановлення всіх значимих обставин по справі та оцінки наданих сторонами доказів.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно з частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Отже, рішення судів попередніх підлягають скасування, а справа направленню до суду першої інстанції

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.11.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018 у справі № 804/6512/17 - скасувати.

Справу № 804/6512/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

О. П. Стародуб