Історія справи

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 160/11127/20

адміністративне провадження № К/9901/33170/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року (судді: Щербак А.А., Баранник Н.П., Малиш Н.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної установи "Криворізька академія патрульної поліції", Департаменту патрульної поліції про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся з позовом до Національної поліції України (далі - відповідач, НП України), в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність НП України щодо не зарахування позивачу до стажу служби в поліції наявну на момент переходу на службу у НП України вислугу років з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року у Державній кримінально-виконавчій службі;

зобов`язати НП України зарахувати позивачу до стажу служби в поліції, наявну на момент переходу на службу НП України вислугу років з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року у Державній кримінально-виконавчій службі;

провести перерахунок і виплату грошового забезпечення (в частині надбавки за вислугу років, компенсації за невикористану додаткову відпустку) за час служби в органах поліції з урахуванням вислуги років з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року в органах Державної кримінально-виконавчої служби України.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що в період з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року позивач проходив службу в органах Державної кримінально-виконавчої служби України (на час звільнення - в Державній пенітенціарній службі України) та мав спеціальне звання - капітан внутрішньої служби. В пільговому обчисленні вислуга років на момент звільнення із Державної пенітенціарної служби становила 11 років 10 місяців 06 днів. 06 листопада 2017 року позивач прийнятий на службу до НП України. В липні позивач звернувся до відповідача з рапортом про зарахування до вислуги років служби в органах Державної кримінально-виконавчої служби України з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року та встановлення надбавки за вислугу років з урахуванням проходження вище вказаної служби, а також проведення перерахунку і виплати грошового забезпечення (в частині надбавки за вислугу років, компенсації за невикористану додаткову відпустку) за час служби в органах поліції з урахуванням вислуги років з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року в органах Державної кримінально-виконавчої служби України (на час звільнення - в Державній пенітенціарній службі України). Однак, позивачу відмовлено в перерахунку стажу служби та виплаті грошової компенсації за невикористану відпустку, оскільки відповідно до статті 78 Закону України «Про Національну поліцію» період проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України переліком обрахунку стажу служби в поліції не передбачено. Позивач уважає таку бездіяльність відповідача протиправною, оскільки служба в органах Державної кримінально-виконавчої служби України має такий же правовий статус як і служба в органах внутрішніх справ на посадах начальницького та рядового складу, тому така служба підлягає зарахуванню до вислуги років в поліції на підставі пункту 3 частини другої статті 78 Закону України «Про Національну поліцію».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Департаменту патрульної поліції щодо не зарахування ОСОБА_1 до стажу служби в поліції наявну на момент переходу на службу у Національну поліцію України вислугу років з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року у Державній кримінально-виконавчій службі. Зобов`язано Департамент патрульної поліції зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в поліції, наявну на момент переходу на службу у Національну поліцію України вислугу років з 13 травня 2010 року по 03 липня 2017 року у Державній кримінально-виконавчій службі. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції зазначив, що норми чинного законодавства встановлюють, що служба в органах внутрішніх справ (в подальшому - в поліції) є аналогічною службі персоналу органів і установ виконання покарань.

За висновками суду першої інстанції, на позивача, як і на інших працівників кримінально-виконавчої служби (окрім тих, на яких розповсюджується дія Закону України «Про державну службу»), під час проходження ними служби в період, що досліджується, розповсюджується дія нормативно-правових актів органів внутрішніх справ України, а в подальшому - поліції, в тому числі й дія статей 22, 23 Закону України «Про міліцію» та відповідні норми Закону України «Про Національну поліцію», Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку про те, що обчислення стажу служби в поліції врегульовано статтею 78 Закону України «Про Національну поліцію», частина друга, якої містить перелік посад (періодів служби), які зараховуються до стажу служби в поліції.

Таким чином, при вирішенні питання щодо обчислення стажу служби в поліції, який дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки слід застосовувати приписи частини другої статті 78 Закону України «Про Національну поліцію», якою встановлено вичерпний перелік складових (посад, періодів служби) такого стажу служби в поліції.

Враховуючи, що в вичерпному переліку видів служби , які зараховуються до стажу служби в поліції, визначеному частиною другою статті 78 Закону України «Про національну поліцію», відсутня Державна кримінально-виконавча служба, то відповідно період служби позивача в у Державній кримінально-виконавчій службі не може бути зарахований до стажу служби в поліції.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі ОСОБА_1 указує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Підставою касаційного оскарження ОСОБА_1 постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року є пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови не правильно застосовані норми матеріального права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 04 жовтня 2020 року у справі №826/16143/18.

У справі №826/16143/18 Верховний Суд аналізуючи повноваження, завдання та функції відповідних органів дійшов висновків про те, що і податкова міліція, і відповідні підрозділи поліції здійснюють оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції. Верховний Суд погодився із висновком судів попередніх інстанцій щодо тотожності статусу служби в органах внутрішніх справ і служби в органах міліції, вказавши, що визначаючи наявність чи відсутність права на зарахування спірного стажу служби необхідно враховувати не підпорядкування органів державної влади, а суть діяльності особи, функції, які нею виконувались та визначення чинним на момент проходження статусу такої служби.

Позиція інших учасників справи

Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 жовтня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Згідно із наказом Державної установи «Криворізька установа виконання покарань (№3)» №187/ОС-17 від 03 липня 2017 року відповідно до пункту 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» звільнено зі служби в Державній кримінально-виконавчій службі України (за власним бажанням) капітана внутрішньої служби ОСОБА_1 , інспектора відділу режиму і охорони установи. Визначено вислугу років на день звільнення в календарному обчисленні 09 років 00 місяців 19 днів, у пільговому обчисленні - 11 років 10 місяців 06 днів.

З 06 листопада 2017 року ОСОБА_1 прийнято на службу в Національну поліцію відповідно до наказу Департаменту патрульної поліції Національної поліції України від 03 листопада 2017 року №464о/с, що підтверджено відомостями трудової книжки позивача.

Згідно з відомостями біографічної довідки ОСОБА_1 , яка підписана начальником відділення кадрового забезпечення Державної установи «Криворізька академія патрульної поліції», позивач з 06 листопада 2017 року по 20 червня 2018 року перебував на службі на посаді поліцейського роти № 1 батальйону № 2 Управління патрульної поліції в м. Кривому Розі Департаменту патрульної поліції Національної поліції, з 20 червня 2018 року по 01 вересня 2019 року - на посаді поліцейського взводу №1 роти №2 батальйону №1 полку патрульної поліції в місті Кривий Ріг управління патрульної поліції в Дніпропетровській області. З 01 червня 2019 року проходить службу на посаді начальника курсу стройового відділення Державної установи «Криворізька академія патрульної поліції».

Позивач звернувся до НП України з рапортом, в якому просив зарахувати йому до вислуги років у поліції період служби в Державній пенітенціарній службі України.

У відповідь на рапорт позивача Департамент кадрового забезпечення НП України листом №4460/12/1/2/03-2020 від 31 липня 2020 року зазначив, що період проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України переліком обрахування стажу служби в поліції не передбачений. За правилами частини другої статті 14 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» час проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до Закону.

Не погодившись із відмовою відповідача в зарахуванні до вислуги років у поліції періоду служби в Державній пенітенціарній службі України, позивач звернувся до суду з позовом.

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до положень статті 19 Конституції України, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 02 липня 2015 року №580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.

Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону №580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.

Приписами статті 78 Закону № 580-VIII передбачено, що стаж служби в поліції дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.

Частиною другою статті 78 Закону № 580-VIII визначено, що до стажу служби в поліції зараховуються:

1) служба в поліції на посадах, що заміщуються поліцейськими, з дня призначення на відповідну посаду;

2) військова служба в Збройних Силах України, Державній прикордонній службі України, Національній гвардії України, Управлінні державної охорони, Цивільній обороні України, внутрішніх військах Міністерства внутрішніх справ України та інших військових формуваннях, утворених відповідно до закону, Службі безпеки України, Службі зовнішньої розвідки, Державній спеціальній службі транспорту;

3) служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу з дня призначення на відповідну посаду;

4) час роботи у Верховній Раді України, місцевих радах, центральних і місцевих органах виконавчої влади із залишенням на військовій службі, на службі в органах внутрішніх справ України або на службі в поліції;

5) час роботи в органах прокуратури і суді осіб, які працювали на посадах суддів, прокурорів, слідчих, а також служба у Службі судової охорони;

6) дійсна військова служба в Радянській Армії та Військово-Морському Флоті, прикордонних, внутрішніх, залізничних військах, в органах державної безпеки та інших військових формуваннях колишнього СРСР, а також служба в органах внутрішніх справ колишнього СРСР.

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Надаючи оцінку оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить із таких міркувань.

Спірні правовідносини між сторонами склались щодо незарахування стажу роботи в органах Державної кримінально-виконавчої служби України (на час звільнення в Державній пенітенціарній службі України) до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення позивачеві надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.

Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 з 15 травня 2010 року по 03 липня 2017 року проходив службу в Державній кримінально-виконавчій службі України на посаді інспектора відділу режиму і охорони установи, йому було присвоєно звання капітан.

Згідно із пунктом 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII до стажу служби в поліції зараховується служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.

Відповідно до пункту 5 Прикінцевих положень Кримінально-виконавчого кодексу України від 11 липня 2003 року №1129-IV до законодавчого врегулювання питань проходження служби персоналом органів і установ виконання покарань та його соціального захисту на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої системи поширюються дія статей 22 і 23 Закону України «Про міліцію», а також порядок і умови проходження служби та грошового забезпечення, передбачені для працівників органів внутрішніх справ.

При цьому, частина п`ята статті 23 Закону України від 23 червня 2005 року №2713-IV «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» передбачає, що на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби поширюється соціальний захист поліцейських, визначений Законом України «Про Національну поліцію», а також порядок і умови проходження служби, передбачені для поліцейських. Умови і розміри грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу та оплати праці працівників кримінально-виконавчої служби визначаються Кабінетом Міністрів України.

Системний аналіз вище наведених норм чинного законодавства свідчить про те, що фактично законодавець поширив дію усіх норм, які врегульовують порядок і умови проходження служби працівниками органів внутрішніх справ, а в подальшому - поліцейськими, на працівників кримінально-виконавчої служби.

Сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень визначені Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженим Законом України від 22 лютого 2006 року №3460-IV.

Згідно з преамбулою зазначеного Статуту його дія поширюється на осіб начальницького складу Національного антикорупційного бюро України, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України та податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог.

Крім того, частиною першою статті 6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» закріплено, що Державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.

Таким чином, Верховний Суд уважає вірними висновки суду першої інстанції, що на позивача, як і на інших працівників кримінально-виконавчої служби (окрім тих, на яких розповсюджується дія Закону України «Про державну службу»), під час проходження ними служби в період, що досліджується, розповсюджується дія нормативно-правових актів органів внутрішніх справ України, а в подальшому - поліції, в тому числі й дія статей 22, 23 Закону України «Про міліцію» та відповідні норми Закону України «Про Національну поліцію», Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України.

Тобто, всі обов`язки, обмеження служби в органах внутрішніх справ та поліції, її специфічні умови, порядок та підстави дисциплінарної відповідальності визнані законодавцем тотожними умовам проходження служби персоналом органів і установ виконання покарань.

Аналізуючи повноваження, завдання та функції відповідних органів, Верховний Суд у постанові від 07 жовтня 2020 року в справі №826/16143/18, у якій склалися подібні правовідносини, дійшов висновків про те, що і податкова міліція, і відповідні підрозділи поліції здійснюють оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції. Верховний Суд погодився із висновком судів попередніх інстанцій щодо тотожності правового статусу служби в органах внутрішніх справ і служби в органах податкової міліції, вказавши, що визначаючи наявність чи відсутність права на зарахування спірного стажу служби необхідно враховувати не підпорядкування органів державної влади, а суть діяльності особи, функції, які нею виконувались та визначення чинним на момент проходження служби, статусу такої служби.

Суд апеляційної інстанції виходив із того, що служба в Державній кримінально-виконавчій службі України відсутня у переліку, визначеному статтею 78 Закону №580-VIII, а тому не може бути зарахована при проведенні перерахунку стажу служби в поліції, який дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки. Проте не звернув уваги на те, що чинним на час проходження позивачем служби в податковій міліції та виникнення спірних правовідносин законодавством статус осіб, які проходили службу в податковій міліції, прирівнювався до статусу осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ, а відповідно до пункту 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII до стажу служби в поліції зараховується служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.

Ураховуючи наведене, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що при визначенні стажу служби в поліції ОСОБА_1 відповідач діяв у спосіб, установлений чинним законодавством.

Суд першої інстанції, врахувавши тотожність правового статусу служби в органах внутрішніх справ і служби в установі виконання покарань, діяльність позивача, функції, які ним виконувались на момент проходження служби, статус позивача, дійшов правильного висновку, що стаж служби позивача в Державній кримінально-виконавчій службі України підлягає зарахуванню до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.

За приписами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваної постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року та залишення в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року.

Судові витрати

Ураховуючи результат касаційного розгляду та те, що позивачем судовий збір за подання позовної заяви та касаційної скарги не сплачувався, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року в справі №160/11127/20 скасувати.

3. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року в справі №160/11127/20 залишити в силі.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді: Л.О. Єресько

В.М. Соколов