Історія справи

Постанова КАС ВП від 18.10.2023 року у справі №420/7479/20
Постанова КАС ВП від 18.10.2023 року у справі №420/7479/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 420/7479/20

адміністративне провадження № К/9901/43163/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року (суддя Єфіменко К.С.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року (колегія у складі суддів Кравця О.О., Зуєвої Л.Є., Коваля М.П.)

у справі № 420/7479/20

за позовом Заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури

до Овідіопольської селищної ради,

третя особа: ОСОБА_1,

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. 07.08.2020 Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Овідіопольської селищної ради Одеської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 20.01.2020 № 731-V "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглiйської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 ".

2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 19.08.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2021, задовольнив позов.

3. 24.11.2021 ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати попередні судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2021 відкрито касаційне провадження.

5. Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

6. Скаржник просила розглядати справу без її участі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20.01.2020 ОСОБА_1 звернулася до Калаглійської сільської ради з заявою, в якій просила надати дозвіл для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 .

8. Рішенням Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №731-V від 20.01.2020 вирішено надати гр. ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 .

9. Вказане рішення підписано т.в.о. Калаглійської сільської ради В.В. Чумак.

10. З наданої до суду копії листа Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації №297/01-08 від 04.05.2020 встановлено, що згідно з генеральним планом с.Калаглія земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель, передбачених для житлової забудови, на яких може здійснюватись нове житлове будівництво або реконструкція існуючих житлових будинків.

11. Вважаючи рішення Калаглійської сільської ради № 731-V від 20.01.2020 протиправним, заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області погоджено генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_2 , знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель передбачених для житлової забудови.

Вказані обставини мали б слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки спірна земельна ділянка не відповідає містобудівній документації.

Проект оскаржуваного рішення у встановленому порядку не оприлюднювався, що вказує на порушення ч.11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

За таких обставин, на думку позивача, рішення Калаглійської сільської ради №731-V від 20.01.2020 суперечить вимогам чинного законодавства і підлягає скасуванню.

13. Відповідач зазначив, що не має документів, що свідчать про зміну категорії земель з житлової та громадської забудови на категорію земель - сільськогосподарського призначення. Відповідно до існуючого генерального плану АДРЕСА_1 перебуває в категорії земель житлової та громадської забудови. Крім того, у провадженні СВ Овідіопольського ВП ГУНП в Одеській області перебуває кримінальне провадження № 12020160380000257 від 14.02.2020 за ч.1 ст.366 КК України. Зважаючи на вищевикладене, Калаглійська сільська рада Овідіопольського району Одеської області просила суд першої інстанції задовольнити позов заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель, передбачених для житлової забудови. Отже, існує невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В порушення регламенту депутатам не було доведено до відома про розгляд 20.01.2020 питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 . Порушення процедури є підставою для скасування рішення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. У касаційній скарзі третя особа не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

16. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 у справі № 308/10112/16-а, у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі № 806/602/18, від 21.05.2020 у справі №809/201/18, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, у постановах Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі № 21-358а13, від 07.06.2016 у справі № 820/3507/15.

Оскаржуване рішення Калаглійської сільської ради від 20.01.2020 № 731-V вичерпало дію фактом виконання. Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури не може вважатися суб`єктом звернення до суду у цій справі. Депутати сільської ради на законних підставах здійснили своє волевиявлення шляхом відкритого голосування при розгляді питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Сесія відбувалась на початку календарного року (20.01.2020), та на порядок денний було винесено ряд невідкладних питань (зокрема: затвердження ставок земельного податку; внесення змін і доповнень до місцевого бюджету на 2020 рік; затвердження регуляторного акту «Про порядок оформлення короткострокової оренди земельних ділянок із земель, що належать до комунальної власності») з метою не допущення виникнення втрат місцевого бюджету, недоотримання податків та зборів, а в результаті і можливого зниження соціально-економічного рівня розвитку громади с. Калаглія, т.в.о. Калаглійського сільського голови Чумак В.В. було, як винятковий випадок, скликано сесію за 3 дні до її проведення, а саме 16.01.2020.

Тобто сесія була скликана, як винятковий випадок, у повній відповідності з вимогами регламенту Калаглійської сільської ради, що затверджений рішенням Калаглійської сільської ради № 4-V від 03.11.2015.

Депутати сільської ради (які всі є місцевими жителями села Калаглія) під час розгляду заяви Скаржника на сесії, усвідомлюючи, про яку земельну ділянку йшла мова, на законних підставах здійснили своє волевиявлення шляхом відкритого голосування при розгляді даного питання та підтримали вищевказане рішення.

Відведена земельна ділянка по АДРЕСА_1 розташована в межах населеного пункту та відноситься до земель сільськогосподарського призначення.

Крім того, судами першої та апеляційної інстанції не було враховано, що на час подання позову, вже було розроблено та погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, загальною площею 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства.

17. 20.01.2022 надійшов відзив від позивача, в якому останній покликався на правильність висновків судів попередніх інстанцій з огляду на те, що рішення Калаглійської сільської ради від 20.01.2020 №731-V є протиправним, оскільки прийнято поза межами повноважень та у спосіб, що не передбачено законодавством. Норми Регламенту Калаглійської сільської ради чітко регламентують правовий порядок роботи ради та прямо вказують на допущені порушення.

Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби громади с. Калаглія щодо дотримання законодавства при вирішенні суспільно значимого питання законності надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

(а) щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави

19. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

20. Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.

21. Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

22. У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

23. Міжнародні акти підкреслюють винятковість "прокурорського представництва". Зокрема, у п. 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.

24. Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

Вимога "виключності" випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

25. Частина 1 цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

26. Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

27. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

28. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

29. Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

30. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

31. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

"Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

32. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

33. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (ст.ст. 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

34. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає висновку, викладеному у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

35. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

36. Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

37. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

38. У постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 зазначено, що інтереси держави можуть охоплювати собою й інтереси певної територіальної громади; звертаючись з таким позовом, прокурор фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку.

39. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема у зв`язку з порушенням Калаглійською СР встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме - надання відповідачем дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення третій особі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель, яка відповідно до Генерального плану знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель передбачених для житлової забудови47.

40. Тобто прокурор стверджує порушення інтересів територіальної громади с. Калаглія у зв`язку з наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.

41. У цій справі колегія суддів враховує, що у постанові від 20.07.2022 у справі №910/5201/19 за позовом прокурора в інтересах держави до міської ради про визнання незаконним та скасування рішення про передачу земельної ділянки підприємству, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади міста та надання в користування земельної ділянки із земель комунальної власності орган місцевого самоврядування всупереч інтересам територіальної громади прийняв незаконне рішення щодо розпорядження землею, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, порушивши встановлений порядок, тому міськрада має бути відповідачем у такій справі».

42. Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 08.10.2019 у справі № 920/447/18 та від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 неодноразово висловлювали правову позицію стосовно того, що захист прав територіальної громади у сфері земельних правовідносин є сумісним із захистом державних інтересів.

43. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд, зокрема у постанові від 01.06.2022 у справі №260/1815/21, зазначивши, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у справах, що виникають із земельних спорів, слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог ст.53 КАС України та ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

44. Враховуючи вищенаведене, Суд зазначає, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність, як початкового етапу процедури виділення земельної ділянки у власність особи, безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому викладені у позові мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави у суді у цій справі, є обґрунтованими.

(б) щодо правомірності оскаржуваного рішення

45. Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

46. Частиною 3 цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

47. Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

48. Статтею 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

49. Відповідно до ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

50. Згідно з ч. 2 ст. 118 ЗК України рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

51. Відповідно до ч. 6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

52. Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

53. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

54. У постанові від 20.09.2023 у справі №420/7463/20, предметом якої також було оскарження прокурором рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 20.01.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, Верховний Суд виснував:

« 53. З вищенаведених положень ЗК України вбачається, що реалізація права на безоплатне одержання земельної ділянки у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності здійснюється з дотримання встановленого порядку, складовою якого є обов`язкова перевірка уповноваженим органом державної влади або місцевого самоврядування відповідності місця знаходження земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. Така перевірка здійснюється на етапі надання дозволу на розробку технічної документації, а тому недотримання вимоги щодо здійснення відповідної перевірки свідчить про порушення уповноваженим органом встановленого законом порядку виділення земельної ділянки у власність або користування. Це є підставою вважати, що прийняттям рішення про надання дозволу про розробку технічної документації для відведення земельної ділянки у власність або користування, місце розташування якої не відповідає, зокрема містобудівній документації на місцевому рівні, може порушувати інтереси держави, що охоплюють у тому числі суспільні інтереси (інтереси відповідної територіальної громади)».

55. Таким чином ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, який розширеному тлумаченню не підлягає, а саме, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

56. Натомість, суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, у даному випадку, це невідповідність іншої містобудівної документації, а саме детальним планам території, що є підставою для визнання неправомірним та скасування рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

57. На підстав вказаних норм за заявою ОСОБА_1 відповідачем прийнято спірне рішення №731-V від 20.01.2020.

58. Як зазначав позивач, що підтверджено відповідачем та встановлено судом, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель, передбачених для житлової забудови.

59. Отже, існує невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

60. Оскільки відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, то відповідно віднесення земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 до земель передбачених для житлової забудови, є безумовною підставою для скасування рішень сільської ради щодо надання громадянам дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вказаних територіях.

61. Суд бере до уваги, що виконання спірного рішення не призвело до виникнення права на земельну ділянку, а тому його не можна вважати реалізованим чи таким, що втратило чинність.

62. Суд також відхиляє покликання позивача на неврахування судами попередньої інстанцій практики Верховного Суду з огляду на нерелевантність наведених позицій обставинам справи та висновкам Суду.

63. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

64. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

65. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

66. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

67. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

68. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись ст. 243 341 345 349 350 356 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року у справі № 420/7479/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб