Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.05.2018 року у справі №569/6676/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 червня 2018 року

м. Київ

справа №569/6676/17

адміністративне провадження №К/9901/44637/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М.,

суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні адміністративну справу за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс" на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 року (колегія суддів у складі Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Франковської К.С.) у справі №569/6676/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс" до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання протиправним та скасування наказу №42 від 30.03.2017 року.

І. ПРОЦЕДУРА

1. Позивач звернувся до Рівненського міського суду Рівненської області з позовом, в якому просить: визнати протиправним та скасувати наказ Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради №42 від 30.03.2017 року «Про відміну поштової адреси об'єкту нерухомості у місті Рівному», яким було відмінено поштову адресу житлового будинку: м. Рівне, вул. Марфи Струтинської, 13-б.

2. Постановою Рівненського міського суду Рівненської області 07.07.2017 року адміністративний позов задоволено повністю.

3. Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.09.2017 року апеляційну скаргу відповідача задоволено. Постанову Рівненського міського суду Рівненської області скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

4. Позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України 13.12.2017 року з касаційною скаргою на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 року.

5. У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України адміністративну справу передано до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 13.05.2015 року №112 "Про присвоєння поштової адреси" присвоєно поштову адресу багатоквартирному житловому будинку в районі вулиць Гагаріна та Марфи Струтинської, який будується відповідно до декларації про початок будівельних робіт, зареєстрованої в Управлінні державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області 30.01.2015, на земельній ділянці, наданій в оренду ТОВ "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс" для будівництва об'єкту нерухомого майна на підставі договору оренди землі від 26.07.2006 року та додаткового договору оренди від 04.08.2011.

7. Наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 30.03.2017 року №42 (далі - Наказ від 30.03.2017 року №42) відмінено поштову адресу, присвоєну Наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 13.05.2015 року №112 "Про присвоєння поштової адреси" та визнано нечинним цей наказ.

8. Підставою прийняття Наказу від 30.03.2017 року №42 зазначено рішення головного інспектора будівельного нагляду від 25.05.2016 року №46-гбн про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт з будівництва житлового будинку, в районі вулиць Гагаріна та Марфи Струтинської на земельній ділянці наданій в оренду ТОВ "Рівненський молодіжний жилий комплекс" для будівництва і обслуговування другої черги малоповерхової забудови мікрорайону молодіжного житлового комплексу на підставі договору оренди землі від 26.07.2006 року, посвідченого 26.07.2006 приватним нотаріусом Рівненського міського нотаріального округу Вовк Н.П. за р.№4018, зареєстрованого в державному реєстрі земель 14.08.2006 за №040658300244 та додаткового договору оренди від 04.08.2011 зареєстрованого в державному реєстрі земель 16.09.2011 за №561010004000179, яка зареєстрована 30.01.2015 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області за №РВ083150300521.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. Позивач зазначав, що в порушення вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року №7-рп/2009 відповідачем було скасовано власний ненормативний акт про присвоєння поштової адреси.

10. На думку позивача, наказ Управління містобудування та архітектури Рівненської міської ради №112 від 13.05.2015 року про присвоєння поштової адреси є дозвільним документом, а тому на вказані правовідносини поширюється дія Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

11. В свою чергу, ч.7 ст.4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" встановлює перелік підстав для анулювання документів дозвільного характеру, які були відсутні у відповідача на момент прийняття оскаржуваного рішення.

12. Крім того, в обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування", Положення про Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, затвердженим рішенням Рівненської міської ради від 25.10.2013 року №3389, Порядку присвоєння поштової адреси об'єкту нерухомого майна, затвердженого наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 27.02.2015 року №12-о відповідач не наділений повноваженнями щодо "відміни" рішення про присвоєння поштових адрес об'єктам нерухомого майна, та не встановлено порядок прийняття таких рішень.

13. Відповідач зазначав, що правовою підставою прийняття ним оскаржуваного рішення були Наказ Управління містобудування та архітектури Рівненської міської ради від 27.02.2015 №12-о "Про внесення змін в наказ від 13.03.2012 №10-о "Про затвердження порядків" та Методичних рекомендацій щодо присвоєння та зміни адрес об'єктам нерухомого майна у місті Рівному, затверджені Наказом начальника управління забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради №07-од від 06.02.2017 року.

14. Також відповідач акцентував свою увагу на тому, що відповідно до названих Методичних рекомендацій однією з підстав присвоєння поштової адреси є надання, серед іншого, документу, що засвідчує право на виконання будівельних робіт.

15. Тому, враховуючи скасування 25.05.2016 року реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка була зареєстрована 30.01.2015 року №РВ083150300521, відповідач вважав проведення будівельних робіт на об'єкті не законним, що і стало підставою прийняття оскаржуваного рішення.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Приймаючи рішення про повне задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний Наказ Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради №42 від 30.03.2017 року було прийнято з відповідних правових підстав.

17. Зокрема, судом першої інстанції з аналізу Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Положення про Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 25.10.2013 року №3389, Порядку присвоєння поштової адреси об'єкту нерухомого майна, затвердженого наказом відповідача від 13.03.2012 року №10-о в редакції, що затверджена наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 27.02.2015 року №12-о, зроблено висновок про відсутність повноважень в органу місцевого самоврядування на відміну, скасування, анулювання власних рішень про присвоєння поштової адреси.

18. Також, до спірних правовідносин судом першої інстанції застосовано ч.7 ст.4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". Суд зазначив, що підстави прийняття оскаржуваного наказу не підпадають під перелік підстав, визначених у цій нормі.

19. Крім того, суд першої інстанції, з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 звернув увагу, що Наказ від 13.05.2015 року №112 "Про присвоєння поштової адреси" є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. А скасування такого акту не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, на якій розташовано об'єкт нерухомого майна.

20. Задовольняючи апеляційну скаргу відповідача, скасовуючи постанову суду першої інстанції, та приймаючи нову про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з системного аналізу Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Положення про Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 25.10.2013 року №3389, Порядку присвоєння поштової адреси об'єкту нерухомого майна, затвердженого наказом відповідача від 13.03.2012 року №10-о в редакції, що затверджена наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 27.02.2015 року №12-о вбачається, що органам місцевого самоврядування надано повноваження щодо присвоєння поштових адрес об'єктам нерухомого майна, а за певних умов надано повноваження прийняти рішення про відмову в присвоєнні (зміні) поштової адреси.

Суд апеляційної інстанції встановив, що відповідач, відміняючи наказ від 13.05.2015 року №112 "Про присвоєння поштової адреси", діяв правомірно, беручи до уваги скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

21. Крім того, апеляційним судом зроблено висновок про помилковість застосування судом першої інстанції Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", оскільки ним визначається правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлюється порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

22. Також, суд апеляційної інстанції вважав безпідставним висновок про те, що Наказ від 13.05.2015 року №112 "Про присвоєння поштової адреси" є актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання, оскільки позивачем не надано доказів виконання такого рішення.

23. Суд апеляційної інстанції зазначав, що відповідач не скасовував своє попереднє рішення, а визнав його нечинним, оскільки відпали підстави за яких об'єкту нерухомого майна було присвоєно поштову адресу.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанцій і вважає, що судом безпідставно всупереч ст.ст.1, 4, 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" зроблено висновок про те, що цей Закон не застосовується до даних правовідносин.

На думку позивача, наказ про присвоєння поштової адреси є дозвільним документом, адже видається дозвільним органом та породжує певні правовідносини.

25. Також позивач наголошував, що судом апеляційної інстанції не було взято до уваги факту відсутності повноважень та порядку відміни (скасування, ануляції) рішень про присвоєння поштових адрес у відповідача. А відтак вважав, що оскаржуваний наказ було прийнято в порушення ч.7 ст.4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", адже анулювання документу дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

26. Крім того, позивач зазначав, що судом апеляційної інстанції не було враховано факт виконання наказу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 13.05.2015 року №112 "Про присвоєння поштової адреси", що кореспондується з висновком в частині скасування ненормативного правового акту викладеним в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року №7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).

27. Від відповідача відзив на касаційну скаргу не надходив.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.

29. Щодо доводів, викладених у п. 24. Судом апеляційної інстанції вірно зроблено висновок про не застосування норм Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". Відповідно до преамбули зазначеного Закону він визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

Частина 1 ст. 4 згаданого Закону встановлює, що виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Законом України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" затверджено перелік документів дозвільного характеру.

Частиною 6 ст.1 Законом України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" зазначено, що встановлення інших видів документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності може здійснюватися шляхом внесення відповідних змін до цього Закону.

В свою чергу, рішення про присвоєння поштової адреси не входить до переліку документів дозвільного характеру, який міститься в Додатку 1 зазначеного Закону.

Отже для того, щоб віднести певний документ до документів дозвільного характеру та розповсюдити на нього положення Закону України "Про дозвільну у сфері господарської діяльності" необхідною умовою є внесення його до Додатку 1 до Закону.

30. Щодо доводів позивача, викладених у п. 25. Скасовуючи постанову суду першої інстанції, апеляційний суд зробив висновок про наявність у відповідача права у певних випадках відмовляти у присвоєнні (зміні) поштових адрес.

Проте цей висновок зроблено без наведення мотивів та обгрунтування і він не міг слугувати підставою для скасування постанови суду першої інстанції та відмови у задоволенні позовних вимог.

31. На підставі Положення про Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 25.10.2013 №3389 відповідачем було затверджено Порядок про присвоєння поштової адреси об'єкту нерухомого майна з подальшими змінами. Цим положенням передбачено порядок звернення, перелік підстав та документів для присвоєння поштової адреси об'єктам нерухомого майна.

В той же час, відповідно до змісту згаданого Порядку, він не передбачає процедури або підстав для скасування вже присвоєної поштової адреси (чи визнання рішення про присвоєння такої адреси нечинним), що відповідає позиції суду першої інстанції.

З огляду на викладене, втручання у право позивача (шляхом визнання нечинним рішення), на думку суду, було здійснено не на підставі закону.

32. Відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ, діяв у спосіб, законом не передбачений, а тому, на думку суду, встановлення факту втручання не на підставі закону є достатнім для визнання рішення суб'єкта владних повноважень протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Тому суд не може погодитись з висновком суду апеляційної інстанції.

33. Відповідно до ч.1 ст.352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасоване судове рішення, яке відповідає закону.

34. Враховуючи, що невірне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, та скасування постанови суду першої інстанції яка відповідала закону, суд доходить до висновку в необхідності скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст. 343, 349, 352: 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс" задовольнити повністю.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 року у справі № 569/6676/17 - скасувати.

Постанову Рівненського районного суду Рівненської області від 07.07.2017 року у справі № 569/6676/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуба