Історія справи

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13.02.2018 Київ К/9901/1548/17 813/3355/16 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши адміністративну справу за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові на постанову Сихівського районного суду міста Львова від 30 березня 2017 року (головуючий суддя Рудаков І.П.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року (колегія суддів Матковська З.М., Бруновська Н.В., Затолоточний В.С.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові,

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2016 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про:

визнання дій провідного інспектора відділу інспекційної роботи інспекції ДАБК у місті Львові Галянчука Ю.М. під час проведення позапланової перевірки на об'єкті нерухомого майна «Реконструкція офісних приміщень на вулиці Лижв'ярська, 42 з розширенням» неправомірними;

визнання припису від 05 вересня 2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, протиправним та його скасування;

визнання постанови № 07-вих-1878/62 від 19 вересня 2016 року по справі про адміністративне правопорушення протиправною та її скасування.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що протокол про адміністративне правопорушення, на думку позивача, є неналежним доказом вчинення адміністративного правопорушення, оскільки містить ряд недоліків щодо дотримання його вимог; акт про недопущення посадових осіб на об'єкт будівництва повністю не містить заповнення усіх пунктів та не був направлений рекомендованим листом з повідомлення у відповідності до вимог законодавства, а відтак такі документи відповідно до статті 251 КУпАП не можуть бути належними доказами на підставі яких у подальшому прийнято оскаржувану постанову. Крім того, позивач зазначила, що жодних будівельних робіт не об'єкті нерухомості не здійснювалось, оскільки наявні документи про право власності на вказаний об'єкт. На цій підставі ОСОБА_2 вважає, що до адміністративної відповідальності її притягнуто неправомірно та з порушенням встановленої законом процедури.

Постановою Сихівського районного суду міста Львова від 30 березня 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано припис від 05 вересня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, виданого Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові, визнано протиправною та скасовано постанову № 07-вих-11878/62 від 19 вересня 2016 року про адміністративне правопорушення, винесену Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові, щодо визнання ОСОБА_2 про вчинення нею адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 188-42 КУпАП із накладенням адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 5100 грн. У задоволенні решті позовних вимог було відмовлено. Вирішено питання про розподіл витрат по сплаті судового збору.

Частково задовольняючи позовні вимоги, Сихівський районний суд міста Львова виходив з того, що орган який розглядав справу про адміністративне правопорушення не сповістив ОСОБА_2 про час і місце розгляду справи, позбавивши таким чином її права на здійснення свого захисту, тобто порушив її права передбачені статтею 268 КУпАП та Конституцією України. Крім того судом встановлено, що будь-яких дій, які б спричинили недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт будівництва позивачем не вчинено.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 07 вересня 2017 року постанову Сихівського районного суду міста Львова від 30 березня 2017 року залишив без змін, апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові - без задоволення.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Сихівського районного суду міста Львова від 30 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку щодо того, що ОСОБА_2 не було повідомлено про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення, оскільки відповідне повідомлення разом з протоколом про адміністративне правопорушення, актом про недопущення посадових осіб ДАБК на об'єкт будівництва та приписом про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності було надіслано позивачу рекомендованим поштовим відправленням 08 вересня 2016 року, в той час як постанову про адміністративне правопорушення винесено 19 вересня 2016 року. Крім того скаржником зазначено, що всупереч вимогам частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадову особу ДАБК не було допущено на об'єкт будівництва, що стало причиною складання відповідного акта, протоколу та винесення на їх основі постанови про адміністративне правопорушення.

Відзиву на касаційну скаргу в установлений судом строк (до 20 січня 2018 року) позивачем не подано.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 05 вересня 2016 року провідний інспектор відділу інспекційної роботи інспекції ДАБК у місті Львові Галянчук Ю.М. склав акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій. Крім того 05 вересня 2016 року відповідачем було складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у якому зазначено, що позивачем не забезпечено доступ посадових осіб відповідача до об'єкту будівництва, чим порушено пункт 1 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункти 1 та 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553. З метою усунення виявленого порушення вимагалося зупинити виконання будівельних робіт на вищевказаному нерухомому об'єкті та забезпечити проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства.

19 вересня 2016 року заступником начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема, акта про недопущення від 05 вересня 2016 року, протоколу від 05 вересня 2016 року було винесено постанову № 07- вих-1878/62 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 188-42 КУпАП та накладено штраф у сумі 5100 грн.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сихівського районного суду міста Львова від 30 березня 2017 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої та другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно підпункту 1 пункту 11 цього Порядку, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт (пункт 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю).

Пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність суб'єктів містобудування за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.

Із аналізу наведених правових норм вбачається, що об'єктом державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил саме під час виконання підготовчих та будівельних робіт, тобто перевірці підлягають об'єкти на яких проводяться відповідні роботи.

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними в матеріалах справи доказами доведено, що ОСОБА_2 на праві власності належить об'єкт нерухомого майна громадський будинок офісні приміщення, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1. Зокрема, дана інформація підтверджена свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 24 грудня 2015 року.

Пунктом 41 Постанови Кабінету Міністрів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 25 грудня 2015 року № 1127 встановлено, що для державної реєстрації права власності на новозбудований об'єкт нерухомого майна подається, крім іншого, документ, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта. При цьому згідно Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141, при реєстрації права власності на об'єкт незавершеного будівництва в державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зазначається, що реєстрації підлягає право власності саме на об'єкт незавершеного будівництва (в графі «Відомості про об'єкт нерухомості»).

Судами попередніх інстанцій вірно встановлено та надано правильну оцінку тієї обставини, що на момент проведення позапланової перевірки (05 вересня 2016 року) піднаглядний об'єкт вже належав ОСОБА_2 на прав власності (за інформацією, що міститься у витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, датою державної реєстрації права власності є 23 грудня 2015 року). Причому у графі «Відомості про об'єкт нерухомого майна» не міститься вказівки на те, що він належить до об'єктів незавершеного будівництва, а факт того, що на ньому проводились будівельні роботи відповідачем не доведено.

Інформація про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження, що міститься у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, є відкритою, загальнодоступною та платною, крім випадків, передбачених Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Наведені вище обставини спростовують доводи касаційної скарги щодо того, що посадовій особі Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові не була відома інформація про те, що об'єкт прийнятий в експлуатацію та будівельні роботи на ньому не проводяться, оскільки така інформація могла бути отримана з державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Що стосується оскаржуваної постанови про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_2 була притягнута до адміністративної відповідальності, то слід погодитись із судами першої та апеляційної інстанції щодо того, що така постанова була складена не тільки без наявності достатніх підстав для цього, але і з порушенням вимог процесуального законодавства. Зокрема, судами попередніх інстанцій вірно встановлено, що акт про недопущення посадових осіб ДАБК на об'єкт будівництва від 05 вересня 2016 року, протокол про адміністративне правопорушення від 05 вересня 2016 року та припис від 05 вересня 2016 року були складені в один день - 05 вересня 2016 року за допомогою комп'ютера і записи були зроблені комп'ютерним шрифтом - курсивом. В зазначених документах комп'ютерним шрифтом - курсивом зазначені відомості, які мали бути заповнені посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю від руки під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки технічні засоби не дозволяли б це зробити на місці знаходження об'єкта перевірки.

Крім того суди першої та апеляційної інстанції зробили вірний висновок щодо наявності інших недоліків у протоколі про адміністративні правопорушення, в якому зокрема, не визначено особу, у присутності якої було складено протокол, відсутні підписи особи, яка притягується до відповідальності про ознайомлення з протоколом та допущено ряд інших порушень.

Подібна правова позиція міститься в Постанові Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення» від 24 червня 1988 року № 6 (зі змінами та доповненнями, внесеними згідно з постановами Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25 грудня 92 року, № 12 від 03 грудня 97 року, № 15 від 25 травня 98 року).

Відповідно до статті 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

В касаційній скарзі стверджується, що ОСОБА_2 була належним чином та своєчасно повідомлена по час та місце розгляду справи, однак належних та допустимих доказів на підтвердження цього факту відповідачем не надано. Так само, як не надано доказів та не вказано, які саме дії були допущені позивачем, які б спричинили недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт будівництва. В актах про недопуск не має жодних даних про те, які саме дії, вчинені позивачем, унеможливили допуск на місце будівництва працівників Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, відсутні такі дані в протоколі про адміністративне правопорушення та в оскаржуваній постанові про адміністративне правопорушення. Сама ОСОБА_2 спростовує інформацію про те, що на її адресу було направлено акт про недопущення посадових осіб на об'єкт будівництва, тож така інформація не може вважатися доведеною.

В статті 77 КАС України зазначається, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Отже, судами першої та апеляційної інстанції вірно встановлено обставини та надано їм оцінку щодо проведення перевірки та надання доступу до об'єкту будівництва, а також щодо недотримання Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові вимог законодавства під час прийняття постанови про адміністративне правопорушення.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України: з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Представлені відповідачем докази у своїй сукупності не дають підстав вважати що його рішення є правомірними, а натомість вказують на те, що воно прийнято необґрунтовано, без дотриманням норм чинного законодавства, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Частина перша статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з'ясували обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові залишити без задоволення.

Постанову Сихівського районного суду міста Львова від 30 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко