Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 травня 2022 року

Київ

справа №822/1424/18

адміністративне провадження № К/9901/6617/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (суддя Михайлов О.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року (колегія суддів: Кузьменко Л.В., Шидловський В.Б., Іваненко Т.В.) у справі № 822/1424/18 за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, про визнання незаконним та скасування рішення та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2018 року позивач звернулась до суду з позовом до Хмельницької міської ради, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради №37 від 25 жовтня 2017 року в частині відмови їй у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення садівництва та зобов`язати повторно винести на розгляд сесії Хмельницької міської ради питання щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля садівничого товариства "Будівельник".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що підставою для відмови у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення садівництва слугувала розбіжність цільового призначення цієї земельної ділянки у заяві та у Плані зонування території міста Хмельницького. Вважає, що у рішенні вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради №37 від 25.10.2017 в частині відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відсутнє посилання на підстави, передбачені частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано пункт 2 рішення вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради № 37 від 25.10.2017 "Про розгляд звернення громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля садівничого товариства "Будівельник".

Зобов`язано Хмельницьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення індивідуального садівництва.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, Хмельницька міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального і процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що позивачу відмовлено у наданні земельної ділянки, так як встановлено невідповідність місця розташування бажаної позивачу земельної ділянки вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Плану зонування території міста Хмельницького, Генеральному плану міста Хмельницького, затвердженого рішенням вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради від 25.10.2017 № 37. Крім того, відповідачем вказано на відсутність кадастрового плану земельної ділянки з відповідними координатами, який, на думку скаржника, мав бути доданий до відповідного клопотання особи.

Ухвалою Верховного Суду від 18 березня 2019 року відкрито касаційне провадження.

Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому остання зазначала, що звернулась до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва у відповідності до ст. 118 Земельного кодексу України. Також зауважила, що відповідно до витягу із публічної кадастрової карти України, спірна земельна ділянка відноситься до зовсім інших ґрунтів, ніж стверджує відповідач. Звертала увагу на той факт, що позиція відповідача стосовно того, що йому невідомо місце знаходження земельної ділянки повністю спростовується поясненнями останнього, який стверджує, що запитувана земельна ділянка відноситься до зони зеленого насадження.

Від третьої особи - Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області відзиву на адресу Верховного Суду не надходило.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, колегією суддів встановлено наступне.

Судами встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області із запитом від 31.08.2017 про надання інформації про земельну ділянку, яка межує з земельною ділянкою кадастровий номер 6810100000:35:001:1546.

Листом від 07.09.2017 №1482/116-17 Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області повідомило позивача, що за наявною інформацією земельна ділянка на картографічному матеріалі розташована в межах міста Хмельницького, відноситься до земель сільськогосподарського призначення. Згідно зі статтею 122 Земельного кодексу України розпорядником земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб є сільські, селищні, міські ради.

15.09.2017 позивач звернулась до Хмельницького міського голови з заявою, в якій просила відповідно до положень частини 3 статті 22, статей 35 118 Земельного кодексу України надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка є вільною і межує з землями садівничого товариства "Будівельник" та земельною ділянкою для ведення індивідуального садівництва з кадастровим номером 6810100000:35:001:1546 по АДРЕСА_1 в межах населеного пункту.

До заяви позивач додала копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, копію відповіді Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо цільового призначення земельної ділянки, графічний матеріал з Публічної карти України із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

Рішенням вісімнадцятої сесії Хмельницької міської ради №37 від 25.10.2017 "Про розгляд звернення громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля садівничого товариства "Будівельник" Хмельницька міська рада, відмовила ряду фізичних осіб, в т.ч. позивачу, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки.

У відмові щодо надання дозволу відповідач вказав, що відповідно до Плану зонування території міста Хмельницького, затвердженого рішенням п`ятої сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, відображена на долучених до звернень викопіюваннях земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2с), яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста. З огляду на наведене, місце розташування земельної ділянки, яку бажає отримати у власність для ведення індивідуального садівництва заявник, не відповідає Плану зонування території міста Хмельницького, затвердженого рішенням п`ятої сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, який є містобудівним документом, що визначає умови та обмеження використання території міста для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Крім цього, відповідач зазначив, що до звернення ОСОБА_1 не надано координати земельної ділянки, тому відділ інформації та кадастрів не має можливості здійснити перевірку графічних матеріалів на відсутність перетинів та розривів між суміжними земельними ділянками, дотримання вимог законодавства щодо прибережних захисних смуг, охоронних зон ліній електропередач, тощо та роздрукувати схему місця розташування земельної ділянки, що суперечить рішенню двадцять третьої сесії міської ради від 27.02.2013 № 31 "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель".

Позивач, вважаючи, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог законодавства, звернувся до суду з цим позовом.

При постановленні оскаржуваних рішень, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відсутність координат не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою, а інформація з Державного земельного кадастру є офіційною, при цьому приведення цільового призначення земельної ділянки у відповідність до даних Державного земельного кадастру є обов`язком власника земельної ділянки, в цьому випадку Хмельницької міської ради.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до пункту б) частин першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни … набувають права власності … земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до ч.6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються. зокрема. графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Отже ЗК України встановлює, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід обов`язково додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування земельної ділянки. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. З цих матеріалів можна виявити обставини, що можуть бути підставами відмови за ч.6 ст. 118 ЗК України.

Згідно з ч.ч. 1, 5 ст. 35 Закону України "Про Державний земельний кадастр" кадастрова карта (план) ведеться для актуалізованого відображення у часі об`єктів Державного земельного кадастру у межах кадастрового кварталу, кадастрової зони, у цілому в межах території адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, місто, район, область, АР Крим). Викопіювання з кадастрової карти (плану) може бути надане фізичним та юридичним особам. Порядок надання такого викопіювання встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру.

Отже, основою землеустрою в Україні є дані Державного земельного кадастру, до якого вносяться відомості про всі без виключення землі. Ведення Державного земельного кадастру відповідно до пункту 4 наведеного Положення здійснює Держгеокадастр та його територіальні органи. Держателем Державного земельного кадастру є Держгеокадастр.

Відтак, графічні матеріали, що подаються громадянами для безоплатного отримання у власність земельних ділянок, мають ґрунтуватись на даних Державного земельного кадастру. Від перевірки цих підстав залежить рішення органу, що уповноважений розпоряджатись земельною ділянкою про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Так, судами встановлено, що ОСОБА_1 до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою додала графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

Разом з цим, у постанові від 09.01.2020 у справі № 812/1264/17 Верховний Суд дійшов висновку, що додані до своєї заяви графічні матеріали (викопіювання), на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту, площу бажаної земельної ділянки.

Таким чином суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, що відсутність координат не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою.

Верховний Суд погоджується, що вимагаючи зазначити координати земельної ділянки до визначення її кадастрового номеру, відповідач діяв протиправно, оскільки координати земельної ділянки є складовою проекту землеустрою та не можуть бути самостійно визначені заявником до виготовлення проекту та присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру. Тому незазначення координат земельної ділянки не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою щодо цієї ділянки.

Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Судами встановлено, що у Плані зонування території міста Хмельницького, затвердженому рішенням 5 сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, відображена на долученому до звернення викопіюванні земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2с), яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста.

За Генеральним планом міста Хмельницького від 06.08.2008 № 4 ця земельна ділянка знаходиться на території, що відноситься до лісів і лісопарків.

Оскільки на рівні містобудівної документації м. Хмельницький передбачено, що переважними видами забудови та іншого використання земельних ділянок у вказаній зоні є озеленення санітарно-захисних зон підприємств, шумових зон об`єктів транспорту, охоронних зон повітряних ліній електропередач, коридорів та інших комунікацій, зон санітарної охорони об`єктів водопостачання, територій зсувів, і їх використання не відповідає основному призначенню цих земельних ділянок, обґрунтованими є доводи міської ради про невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам містобудівної документації, невідповідність намірів її використання для відведення позивачу положенням містобудівної документації.

Відповідно до частини 4 статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.

Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути, зокрема, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації затверджених у встановленому законом порядку.

З огляду на вищенаведене, виявивши, що цільове призначення земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам Генерального плану та Плану зонування, міська рада мала законні підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації. Отже, діяла правомірно.

Вирішуючи спір, суди неправильно застосували ч. 7 ст. 118 ЗК України, ст. 16, 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , що призвело до ухвалення незаконного судового рішення та необґрунтованого задоволення позову.

Вказана позиція узгоджується з викладеною в постанові Верховного Суду від 30.07.2020 у справі № 822/1030/18, від 29.09.2020 у справі №822/3589/17, від 29.10.2020 у справі № 822/900/18.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи, що доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що судові рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Скаржник є суб`єктом владних повноважень, якому, у разі прийняття рішення на його користь, судові витрати не відшкодовуються.

Керуючись ст. 341 345 351 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Хмельницької міської ради задовольнити.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року скасувати.

Прийняти нове рішення.

У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук