Історія справи

Постанова КАС ВП від 10.10.2024 року у справі №640/18630/20
Постанова КАС ВП від 10.10.2024 року у справі №640/18630/20
Постанова КАС ВП від 10.10.2024 року у справі №640/18630/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 640/18630/20

адміністративне провадження К/990/5997/23, № К/990/6030/23, К/990/8809/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Кашпур О.В.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/18630/20

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури, третя особа - Офіс Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року (головуючий суддя Качур І.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року (головуючий суддя Собків Я.М., судді Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.)

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного провадження щодо прокурорів №122дп-20 від 25 червня 2020 року (з урахуванням уточнень, внесених рішенням від 09 липня 2020 року №135дп-20) в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №240 від 21 липня 2020 року "Про застосування дисциплінарного стягнення".

1.3. Позов обґрунтований тим, що позивач вважає рішення Кадрової комісії від 25.06.2020р. (з уточненнями від 09.07.2020 за № 135 дп-20) та наказ в.о. прокурора Черкаської області № 240 від 21.07.2020р. «Про застосування дисциплінарного стягнення» про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у виді догани протиправними, а отже, такими, що підлягають скасуванню, оскільки прийняті без врахування всіх фактичних даних, упереджено та необґрунтовано.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2.1. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року, позов задоволено.

2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного провадження щодо прокурорів №122дп-20 від 25.06.2020 року (з урахуванням уточнень, внесених рішенням від 09.07.2020 року №135дп-20) в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.

2.3. Визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №240 від 21.07.2020 року «Про застосування дисциплінарного стягнення».

2.4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час проведення службового розслідування та під час перевіри дисциплінарної скарги комісією будь-які відомості про перебування у стані алкогольного сп`яніння ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , не встановлені. На відеозаписах видно, що конфліктів не було, будь-яких порушень громадського порядку у закладі 07.06.2019 року не було. За даними ГУ НП в Черкаській області заяви, скарги та повідомлення про правопорушення, які мали місце на прилеглій території та в приміщенні 07- 08 червня 2019, не надходили.

ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідачі та третя особа звернулися із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просять скасувати ці судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову повністю.

3.1. На обґрунтування підстав оскарження Офіс Генерального прокурора зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували норми права, а саме: статей 3, 19 пункту 6 частини 1 статті 43 Закону України «Про прокуратуру» та статей 11, 21, 31, 32, 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, без урахування висновку щодо застосування питання застосування зазначених норм права, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19. Також вказав, що порушення норм процесуального права полягає у недотриманні судами вимог пункту 1 частини 6 статті 12, статей 48 246 322 КАС України. Крім цього, вказав на пункт 4 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: пункт 1 частини 2 статті 353 КАС України (суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу) та пункту 2 частини 2 статті 353 КАС України (суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження).

3.2. На обґрунтування підстав оскарження Кадрова комісія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора зазначила пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказала, що суди попередніх інстанцій застосували норми права, а саме: статей 19 пункту 6 частини 1 статті 43 Закону України «Про прокуратуру» та статей 11, 21, 31, 32, 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, без урахування висновку щодо застосування питання застосування зазначених норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19. Також підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник вказав пункт 4 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: пункт 1 частини 2 статті 353 КАС України (суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу).

3.3. На обґрунтування підстав оскарження Черкаська обласна прокуратура зазначила пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказала, що суди попередніх інстанцій застосували норми права, а саме: статті 19 Конституції України, статей 19, 43, 45, 46, 47, 48, 49 Закону України «Про прокуратуру» та статей 3 7 90 242 244 КАС України, без урахування висновку щодо застосування питання застосування зазначених норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19.

4. Позивач подав відзиви на вказані касаційні скарги, за змістом яких висловив незгоду з викладеними заявниками в скаргах доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, просив ці судові рішення залишити без змін, а касаційні скарги - без задоволення.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

5. Позивач безперервно працює в органах прокуратури з 2005 року. Остання займана посада - начальник відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області.

6. 02 серпня 2019 року до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів надійшла дисциплінарна скарга прокурора Черкаської області ОСОБА_3 про вчинення заступником прокурора Черкаської області ОСОБА_1 та начальником відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Черкаську область прокуратури Черкаської області ОСОБА_2 дисциплінарного проступку.

7. Наказом Генерального прокурора від 04.11.2019 року № 267 створено третю кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, до якої передано нерозглянуті Кваліфікаційно-дисциплінарною комісії прокурорів дисциплінарні провадження.

8. За результатами автоматизованого розподілу між членами третьої кадрової комісії дисциплінарне провадження № 11/2/4-1053дс-144дп-19 стосовно прокурорів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 28.11.2019 року визначена члену цієї комісії ОСОБА_4 .

9. Наказом Генерального прокурора від 28.12.2019 року № 365 наказ Генерального прокурора від 04.11.2019 року № 267, яким створено третю кадрову комісію, визнано таким, що втратив чинність.

10. Натомість наказом Генерального прокурора від 09.01.2020 року № 9 створено кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.

11. Дисциплінарне провадження № 11/2/4-1053дс-144дп-19 стосовно прокурорів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 передано до новоствореної кадрової комісії та за допомогою автоматизованої системи розподілу 17.01.2020 року визначено члену комісії ОСОБА_5 .

12. Згідно з дисциплінарною скаргою прокурори ОСОБА_1 та ОСОБА_2 під час святкування дня народження останнього, перебуваючи 07.06.2019 року в позаробочий час в корчмі "Тарас Бульба", що в місті Черкаси, можливо допустили факт непристойної поведінки поза службою, що може зашкодити їх репутації та авторитету прокуратури. На переконання скаржника, прокурори можуть бути притягнуті до дисциплінарної відповідальності на підставі п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про прокуратуру".

13. Рішенням Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів № 122дп-20 від 25.06.2020 року (рішення уточнено 09.07.2020 року за № 135 дп-20) позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді догани.

14. У подальшому 21.07.2020 pоку виконувачем обов`язків прокурора Черкаської області ОСОБА_6 винесено наказ №240 "Про застосування дисциплінарного стягнення" на підставі зазначеного вище рішення Кадрової комісії № 122дп-20 від 25.06.2020 року (та уточнень від 09.07.2020 року за№ 135 дп-20).

15. Вважаючи рішення Кадрової комісії від 25.06.2020 року (з уточненнями від 09.07.2020 року за № 135 дп-20) та наказ в.о. прокурора Черкаської області № 240 від 21.07.2020 року "Про застосування дисциплінарного стягнення" про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у виді догани протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування.

16. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

18. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

19. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

20. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. З метою визначення основних принципів, моральних норм правил прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою, Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, затверджено Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів (далі - Кодекс професійної етики), який був чинним на час вчинення позивачем дій, кваліфікованих Комісією як дисциплінарний проступок.

22. За змістом частин 1 та 2 статті 11 зазначеного Кодексу прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність. Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї.

23. У відносинах з громадянами поза службою працівник прокуратури має бути взірцем законослухняності, добропорядності, додержання загальновизнаних норм моралі та поведінки (частина 2 статті 31 Кодексу професійної етики).

24. За правилами статей 32, 33 цього Кодексу передбачено, що оцінка дотримання норм професійної етики та поведінки прокурора може проводитися під час дисциплінарного провадження та надаватися при вирішенні питань щодо підвищення по службі, присвоєння класного чину, підготовці характеристик та рекомендацій. Відповідно до Закону України "Про прокуратуру" прокурори зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу.

25. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом. У разі систематичного (два і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності.

26. Згідно з частиною 1 статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків; 2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; 3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; 7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; 8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; 9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

27. За змістом частини 1 статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

28. Дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

29. На підставі частин 4, 10 статті 46 Закону № 1697-VII передбачено, що після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.

30. Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.

31. Відповідно до частини 5 статті 47 Закону № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності.

32. Згідно зі статтею 48 Закону № 1697-VII при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.

33. За змістом частини 9 статті 49 Закону № 1697-VII на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: догана; заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); звільнення з посади в органах прокуратури.

34. Відповідно до пункту 4 частини 4 статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема, не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

35. Згідно зі статтею 21 Кодексу прокурорської етики та поведінки прокурорів, затвердженим всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, визначено, що прокурор діє на підставі закону, неупереджено, незважаючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь-яких осіб, на свої ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання.

36. Згідно з пунктами 5, 6 частини першої, частини другої статті 43 Закону № 1697-VII, прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав, окрім іншого: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

37. Відповідно до частини першої, другої статті 45, частини десятої статті 46 Закону № 1697-VII, дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

38. Право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.

39. Член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.

40. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (частина перша статті 47 Закону № 1697-VII).

41. Відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора (частина перша статті 48 Закону № 1697-VII).

42. Відповідно до частини третьої статті 48 Закону № 1697-VII, при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.

43. Приписами частини першої, частини четвертої статті 49 Закону № 1697-VII на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.

44. За результатами дисциплінарного провадження може бути прийнято рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора (крім Генерального прокурора) у разі: 1) якщо дисциплінарний проступок, вчинений прокурором, має характер грубого порушення; 2) якщо прокурор вчинив дисциплінарний проступок, перебуваючи у статусі прокурора, який притягувався до дисциплінарної відповідальності.

VI. Позиція Верховного Суду

45. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

46. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

47. Підставою звернення з касаційними скаргами заявники зазначили пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України та вказали, що суди попередніх інстанцій застосували норми права без урахування висновку щодо застосування питання застосування зазначених норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19. Також вказали про порушення судами норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, наголошують, що суди не дослідили зібрані у справі докази; суд першої інстанції розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, і суд апеляційної інстанції не надав цій обставині правової оцінки.

48. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваного судового рішення буде здійснюватися Верховним Судом в її межах.

49. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, а також питання обґрунтованості касаційних скарг, Верховний Суд виходить з такого.

50. Спірні правовідносини виникли з приводу оскарження рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного провадження щодо прокурорів №122дп-20 від 25 червня 2020 року (з урахуванням уточнень, внесених рішенням від 09 липня 2020 року №135дп-20) в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани; наказу виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №240 від 21 липня 2020 року "Про застосування дисциплінарного стягнення".

51. Ці рішення та наказ оскаржуються позивачем, оскільки, на його думку, є такими, що прийняті без урахування всіх обставин та необгрунтовано, без достатніх правових підстав.

52. Задовольняючи заявлений позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, визнав протиправним та скасував рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного провадження щодо прокурорів №122дп-20 від 25.06.2020 року (з урахуванням уточнень, внесених рішенням від 09.07.2020 року №135дп-20) в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани. Визнав протиправним та скасував наказ виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №240 від 21.07.2020 року «Про застосування дисциплінарного стягнення».

53. Такі рішення суди попередніх інстанцій обгрунтували тим, що під час проведення службового розслідування та під час перевіри дисциплінарної скарги комісією будь-які відомості про перебування у стані алкогольного сп`яніння ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , не встановлені. На відеозаписах видно, що конфліктів не було, будь-яких порушень громадського порядку у закладі 07.06.2019 року не було. За даними ГУ НП в Черкаській області заяви, скарги та повідомлення про правопорушення, які мали місце на прилеглій території та в приміщенні 07- 08 червня 2019, не надходили.

54. Скаржники не погоджуються з такою позицією судів першої та апеляційної інстанції, стверджуючи, що при вирішенні цієї справи суди проігнорували висновки, що містяться в указаній ними у касаційних скаргах постанові Великої Палати Верховного Суду.

55. Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права, виходить з такого.

56. З метою визначення основних принципів, моральних норм та правил прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою, Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року затверджено Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів (далі - Кодекс), який був чинним на час вчинення позивачем дій, кваліфікованих Комісією як дисциплінарний проступок.

57. Відповідно до статті 1 Кодексу його завданнями є, зокрема, підвищення авторитету органів прокуратури, сприяння зміцненню довіри громадян до них, створення умов для розвитку у прокурорів почуття справедливості, відповідальності й додержання загальнолюдських моральних цінностей.

58. Відповідно до частин першої та другої статті 11 зазначеного Кодексу прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність. Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї.

59. При виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури. Порушення службової дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для прокурора і тягнуть за собою передбачену законом відповідальність (частина перша статті 16 Кодексу).

60. За змістом статті 19 Кодексу прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних, у тому числі: вступати у позаслужбові стосунки з метою використання службових повноважень або службового становища; неправомірно втручатися чи здійснювати у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, вплив на службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи суддів.

61. У розділі ІІІ цього Кодексу визначені вимоги до позаслужбової поведінки прокурора.

62. За правилами частин другої та третьої статті 21 Кодексу прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс. Поза службою поводитися коректно і пристойно.

63. У відносинах з громадянами поза службою працівник прокуратури має бути взірцем законослухняності, добропорядності, додержання загальновизнаних норм моралі та поведінки (частина друга статті 31 Кодексу).

64. У статтях 32, 33 Кодексу передбачено, що оцінка дотримання норм професійної етики та поведінки прокурора може проводитися під час дисциплінарного провадження та надаватися при вирішенні питань щодо підвищення по службі, присвоєння класного чину, підготовці характеристик та рекомендацій. Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» прокурори зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом. У разі систематичного (два і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності.

65. Розділом IV «Особиста поведінка» Європейських інструкцій з питань етики та поведінки прокурорів (Будапештські принципи), ухвалених Конференцією генеральних прокурорів країн-членів Ради Європи у 2005 році, які згідно з частиною другою статті 3 Кодексу є нормативною базою правового регулювання відносин у сфері професійної етики та поведінки прокурорів, передбачено, що прокурори не повинні в приватному житті компрометувати своєю поведінкою чесність, законність та неупередженість органів прокуратури, мають завжди поважати і дотримуватись закону та поводитися таким чином, щоб збільшувалася суспільна довіра до їх професії.

66. У постанові Великої палати Верховного суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19, на висновки у якій скаржники вказують у своїх касаційних скаргах, наголошено, що поняття «правила прокурорської етики» очевидно не обмежується розміщеними в розділі IV Кодексу вимогами щодо взаємовідносин прокурора з колегами, іншими органами державної влади й посадовими особами, громадянами та засобами масової інформації, а є значно ширшим за змістом. Етичні норми поширюються і на службову сферу, і на приватне життя прокурора, включають у себе як правила професійної діяльності в усіх аспектах, так і вимоги спеціального й загального законодавства і моральні засади суспільного життя. Зазначені норми формують стандарт поведінки, яка має бути взірцем законності, справедливості, дисципліни, людяності, порядності, ввічливості, сприяти довірі й повазі суспільства до органів прокуратури і представників цієї професії.

67. Вирішуючи питання щодо наявності/відсутності в діях прокурора ознак дисциплінарного проступку, який полягає одноразовому грубому порушенні правил прокурорської етики, Велика Палата Верховного Суду виходила з таких міркувань.

68. Згідно з пунктами 2, 4, 10 частини першої статті 3 Закону № 1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується на засадах законності, справедливості, неупередженості та об`єктивності; презумпції невинуватості; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

69. Відповідно до застосованих судом норм права, прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених законодавством, зокрема, не має права: вступати в позаслужбові стосунки з метою використання службових повноважень або службового становища; неправомірно втручатися чи здійснювати у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, вплив на службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи суддів.

70. Водночас для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за такий дисциплінарний проступок, як одноразове грубе порушення правил прокурорської етики, КДКП має установити, зокрема, факт поведінки, що скомпрометувала звання працівника прокуратури, зашкодила репутації працівника прокуратури та авторитету прокуратури, викликала негативний громадський резонанс.

71. Згідно зі Стандартами професійної відповідальності та основними обов`язками і правами прокурорів, прийнятими Міжнародною асоціацією прокурорів 23 квітня 1999 року, прокурори повинні: завжди підтримувати честь та гідність професії; поводитись професійно, відповідно до закону, правил та етики їхньої професії; у будь-який час дотримуватись найвищих норм чесності.

72. Водночас, Верховний Суд враховує й інші висновки, що були висловлені судом касаційної інстанції.

73. Так, Верховний Суд виснував, що перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленими частиною другою статті 2 КАС України критеріям, суд не втручається у дискрецію (вільний розсуд) владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

74. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень. Єдиним критерієм здійснення правосуддя є право.

75. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

76. Отже, в межах розгляду цієї справи суд може надати правову оцінку рішенню Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора виключно у контексті дотримання відповідної процедури, не втручаючись у надану відповідачем юридичну оцінку доказам, зібраним у ході процедури проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок прокурора на предмет їх достатності.

77. Водночас у рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v.Bulgaria» № 30985/96).

78. Отже, Верховний Суд наголошує, що в контексті встановлених обставин справи, характеру спірних правовідносин та наведених висновків Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду, адміністративний суд крізь призму вимог статті 2 КАС України може оцінити повноту дослідження та врахування відповідним дисциплінарним органом усіх фактів та обставин, які ним з`ясовувались щодо діянь особи у контексті дотримання процедури, не втручаючись при цьому у дискреційні повноваження стосовно визначення «грубості» дисциплінарного правопорушення, суворості обраного дисциплінарного стягнення і наданої юридичної оцінки доказам, зібраним у ході процедури проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок на предмет їх достатності.

79. Щодо справи, рішення в якій переглядаються в касаційному порядку, Верховний Суд наголошує, що доводи касаційних скарг зводяться до неналежного встановлення судами попередніх інстанцій обставин справи, зокрема, заявники зауважують про ненадання судами попередніх інстанцій належної оцінки доказам щодо дійсного поводження позивача, зафіксованого на відео.

80. З огляду на це Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, не дослідили зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, через призму Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів та Стандартів професійної відповідальності та основних обов`язків і прав прокурорів у розрізі поняття коректної та пристойної поведінки.

81. Колегія суддів зауважує, що Верховний Суд - це суд права, а тому, виходячи із меж перегляду справи судом касаційної інстанції, передбачених частинами першою та другою статті 341 КАС України, не наділений повноваженнями на встановлення обставин у справі, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

82. Натомість, з`ясовуючи наявність підстав для скасування судових рішень із направленням справи на новий розгляд на підставі частини другої статті 353 КАС України, Суд може перевірити повноту дослідження судами першої та/або апеляційної інстанції зібраних у справі доказів і встановлення фактичних обставин справи на підставі таких доказів.

83. Аналізуючи зміст оскаржуваних судових рішень, Суд доходить висновку про поверхневе дослідження судами попередніх інстанцій обставин справи та ненадання оцінки всім доводам, якими позивач обґрунтовував підстави звернення до суду, а відповідачі та третя особа обгрунтували заперечення на нього. Вказане унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для справи.

84. Отже, Верховний Суд вважає обгрунтованими доводи касаційних скарг про те, що оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам щодо законності та обгрунтованості і не відповідають завданню адміністративного судочинства, визначеного статтею 2 цього Кодексу.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги

85. З урахуванням вказаного Верховний Суд констатує, що підстави касаційного оскарження, передбачені пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, знайшли своє підтвердження.

86. У цій справі суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків, оскільки не врахували правових позицій Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду щодо застосування норм матеріального та процесуального права у подібних правовідносинах.

87. Указане свідчить про те, що суди попередніх інстанцій не встановили усі фактичні обставин справи та не дослідили відповідні докази, які мають значення для правильного вирішення спору.

88. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

89. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

90. Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

91. Враховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

92. Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також судам слід врахувати наведене та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку.

93. Водночас, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до Закону України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності з 15 грудня 2022 року, ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. Водночас у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, а тому ця справа у зазначеній частині направляється на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Керуючись статтями 3 341 344 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року у цій справі скасувати та направити справу на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О.В. Кашпур