Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.01.2018 року у справі №820/4285/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2018 року

Київ

справа №820/4285/17

адміністративне провадження №К/9901/3654/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Пасічник С.С.,

суддів: Васильєвої І.А., Юрченко В.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби на постанову Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Мар'єнко Л.М. від 27 вересня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Мінаєвої О.М., суддів Макаренко Я.М., Шевцової Н.В. від 13 грудня 2017 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Турбоатом» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними,

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2017 року Публічне акціонерне товариство «Турбоатом» (далі - позивач/ПАТ «Турбоатом») звернулось до суду з позовом до Північно - східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач/Держаудитслужба), в якому просило визнати незаконними дії Держаудитслужби про проведення з 29 вересня 2017 року по 21 грудня 2017 року ревізії фінансово - господарської діяльності ПАТ «Турбоатом» за період роботи підприємства з 1 січня 2014 року по 31 серпня 2017 року.

На обґрунтування позову зазначило, що представниками Держаудитслужби на постійній основі проводиться фінансовий аудит господарських операцій підприємства (операційний аудит), який забезпечує захист інтересів Держави від спричинення неправомірних збитків. Вважає, що положеннями чинного законодавства заборонено на об'єктах контролю, де здійснюється операційний аудит, проведення відповідачем планових контрольних заходів з власної ініціативи, у зв'язку з чим, на переконання позивача, дії Держаудитслужби, направлені на проведення з власної ініціативи планової ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Турбоатом», є незаконними та, відповідно, такими, що порушують права позивача.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, позов задоволено; визнано протиправними дії Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Турбоатом» за період з 1 січня 2014 року по 31 серпня 2017 року відповідно до повідомлення про проведення ревізії від 08 вересня 2017 року №20-05-25/5963.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив з того, що за обставин здійснення на підприємстві позивача у період з 27 серпня 2014 року по 31 грудня 2016 року контрольних заходів у формі державного фінансового аудиту (операційного аудиту), за результатами яких порушень господарської діяльності ПАТ «Турбоатом» не виявлено, у відповідача відсутні підстави для здійснення планового контрольного заходу у формі інспектування підприємства за власною ініціативою в силу законодавчої заборони, встановленої положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).

Не погоджуючись із рішенням судів першої та апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, зазначив про помилковість позиції судів попередніх інстанцій, оскільки державний операційний аудит є інструментом превентивних заходів, здійснюється безперервно та передбачає постійну присутність державних аудиторів на об'єктах контролю для моніторингу окремих господарських операцій, які ще не відбулися, спрямований на попередження фінансових порушень, контроль за найбільшими операціями суб'єктів господарювання, аналіз цих операцій на предмет законності та ефективності, визначення можливих ризиків для суб'єкта господарювання внаслідок укладення певних угод чи проведення певних операцій ще на етапі схвалення (підписання) проектів відповідних документів тощо. Вважає, що поняття «державного фінансового аудиту» та «операційного аудиту» різні за своєю правовою природою, мають різні предмети перевірки та різні завдання й на відміну від державного фінансового аудиту та інспектування, операційний аудит не є плановим контрольним заходом та не перешкоджає подальшому проведенню державного фінансового контролю у будь-якій формі.

Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів попередніх інстанцій, які він просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними. Зазначає, що Закон №2939-XII не поділяє державний фінансовий аудит на види та категорії, як наслідок, фактично в рамках постійного (операційного) фінансового аудиту здійснювалась планова перевірка господарської діяльності ПАТ «Турбоатом» за відповідний період, що у відповідності до положень частини другої статті 4 Закону №2939-XII унеможливлює інспектування діяльності підприємства за ініціативою органу державного фінансового контролю за аналогічний період.

Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з наведених нижче підстав.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ «Турбоатом» зареєстровано як юридична особа, відноситься до суб'єктів господарювання державного сектору економіки.

Північно - східним офісом Держаудитслужби на адресу позивача направлено повідомлення про проведення ревізії від 08 вересня 2017 року №20-05-25/5963, у якому зазначено, що згідно п. 1.1.3.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю на III квартал 2017 року передбачено проведення ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Турбоатом» за період з 01 січня 2014 року по завершений місяць (серпень) 2017 року. З посиланням на частину третю статті 11 Закону №2939-XII, пункту 8 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її межрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, відповідач повідомив позивача, що ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Турбоатом» за період з 1 січня 2014 року по 31 серпня 2017 року буде проведено з 29 вересня 2017 року по 21 грудня 2017 року.

Докази проведення Держаудитслужбою ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Турбоатом» за період з 1 січня 2014 року по 31 серпня 2017 року у матеріалах справи відсутні й учасниками справи наявність таких обставин не підтверджено.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій; далі - КАС України) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Таким чином, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують або можуть породити в майбутньому негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю. Іншими словами, таке рішення (дії чи бездіяльність) є юридичним фактом, котрий має існувати на момент звернення до суду, передувати йому та підтверджуватися належними доказами.

За змістом положень пункту 6 частини першої статті 3, частини третьої статті 11 КАС України (у згаданій вище редакції) адміністративний позов - це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах; кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог (частина друга статті 11 Кодексу).

Звертаючись до суду із даним позовом, ПАТ «Турбоатом» вимог про оскарження рішень (дій) відповідача щодо призначення запланованого контрольного заходу не заявляло.

В обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, Верховний Суд вважає, що порушення прав позивача не відбулося. Обставини ж повідомлення наміру про вчинення дій по проведенню ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства, не свідчать про вчинення таких дій відповідачем та наявність права, яке підлягає судовому захисту у межах даної ситуації.

Таким чином, при постановленні оскаржуваних рішень суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню.

Частиною 1 статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент ухвалення даної постанови) передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до частин першої, другої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права; порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року скасувати і прийняти нове рішення.

В задоволенні адміністративного позову Публічного акціонерного товариства «Турбоатом» відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.С. Пасічник

І.А. Васильєва

В.П. Юрченко ,

Судді Верховного Суду