Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.10.2018 року у справі №820/4023/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 жовтня 2018 року

Київ

справа №820/4023/16

адміністративне провадження №К/9901/2824/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Білоуса О.В.,

суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Зінченко А.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року (головуючий суддя - Присяжнюк О.В., судді - Курило Л.В., Русанова В.Б.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Атестаційної комісії № 9 Головного управління Національної поліції в Харківській області про визнання рішення та дій протиправними, скасування наказу та поновлення на посаді,

У С Т А Н О В И В:

У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - ГУНП в Харківській області), Атестаційної комісії № 9 ГУНП в Харківській області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії № 9 ГУНП в Харківській області, оформлене протоколом від 30 червня 2016 року ОП № 15.00006917.0033429, прийняте стосовно ОСОБА_1, яким визначено, що він займаній посаді не відповідає та підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

- визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Харківській області від 15 липня 2016 року № 230 о/с в частині переміщення підполковника ОСОБА_1 на посаду заступника начальника слідчого відділу Київського відділу поліції ГУНП в Харківській області через службову невідповідність за пунктом 3 частини першої статті 65 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII);

- поновити ОСОБА_1 на посаді на посаді заступника начальника відділу поліції - начальника слідчого відділу Київського відділу поліції ГУНП в Харківській області;

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у відповідача не було об'єктивних причин для сумніву у відповідності його займаній посаді та необхідності проведення атестування. Крім того, позивач вважає, що висновок атестаційної комісії щодо невідповідності його займаній посаді, та необхідності переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність є необґрунтованим, прийнятий з порушенням вимог законодавства та не відповідає фактичним обставинам.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування касаційної скарги зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про обґрунтованість оскаржуваного рішення атестаційної комісії, оскільки воно прийняте з порушенням вимог Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція). Позивач зазначив, що не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про наявність в атестаційної комісії суб'єктивного права на власний розсуд вирішувати питання про відповідність поліцейського займаній посаді. На його думку, комісія обов'язково повинна навести мотиви та обґрунтування свого рішення з урахуванням критеріїв визначених у пункті 16 Інструкції. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що атестаційною комісією безпідставно не взято до уваги відомості атестаційного листа позивача, відповідно до якого він характеризується виключно з позитивної сторони, за висновком безпосереднього керівника займаній посаді відповідає.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 січня 2018 року передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1, з 1995 року проходив службу в органах внутрішніх справ.

На підставі заяви позивача, наказом ГУНП в Харківській області № 1 о/с від 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 був прийнятий на службу в поліцію на посаду начальника слідчого відділення Червонозаводського відділення поліції (міста Харків) Комінтернівського відділу поліції ГУНП в Харківській області з присвоєнням спеціального звання підполковника поліції.

Наказом ГУНП в Харківській області від 11 лютого 2016 року № 55 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника відділу поліції - начальника слідчого відділу Київського відділу поліції ГУНП в Харківській області.

12 лютого 2016 року ГУНП в Харківській області видано наказ № 102 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Харківській області", яким визначено створити атестаційні комісії та провести атестування поліцейських та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП України в Харківській області. Відповідно до вказаного наказу комісії у своїй діяльності повинні керуватися положеннями Інструкції. На підставі вказаного наказу проведено атестування позивача.

З атестаційного листа судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач за період служби та на займаній посаді характеризується виключно позитивно, як професійно грамотний, кваліфікований та досвідчений працівник. В розділі II атестаційного листа "висновки прямого керівника" 25 квітня 2016 року заступником начальника - т.в.о. начальника слідчого управління ГУНП в Харківській області зроблено висновок, що позивач займаній посаді відповідає.

30 червня 2016 року за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди Атестаційна комісія № 9 ГУНП в Харківській області прийняла рішення, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність (протокол ОП № 15.00006917.0033429 від 30 червня 2016 року).

Наказом ГУНП в Харківській області від 15 липня 2016 року № 230 о/с підполковника поліції ОСОБА_1 переміщено із займаної посади на нижчу на підставі пункту 3 частини першої статті 65 Закону № 580-VIII (через службову невідповідність).

Підстава: рішення Атестаційної комісії № 9 ГУНП в Харківській області від 30 червня 2016 року ОП № 15.00006917.0033429.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив з того, що наказ від 15 липня 2016 року № 230 о/с в частині переміщення позивача на нижчу посаду є правомірним, оскільки був прийнятий на підставі рішення атестаційної комісії, яким встановлено, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність. Суди посилаючись на положення статті 57 Закону № 580-VIII зазначили, що керівник поліції наділений повноваженнями на прийняття рішення щодо атестації працівників поліції з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри. Судами першої та апеляційної інстанції не встановлено порушень процедури проведення атестування позивача.

Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх передчасними та зазначає наступне.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження ними служби в Національній поліції України регулюються нормами Закону № 580-VIII, пунктами 8, 9, 12 розділу XI якого передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою цієї ж статті передбачено перелік підстав для проведення атестування поліцейських:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту 1 розділу ІV Інструкції) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою.

Тобто, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, атестацію позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що на думку відповідачів, не суперечить приписам частини першої статті 57 Закону № 580-VIII.

Однак, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що вказаний наказ про проведення атестації не містить посилань на підстави для проведення атестування, передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 вказаного Закону не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму слід застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є неправомірним.

Суди попередніх інстанцій при вирішення цього спору не звернули увагу, що наказ, яким позивача призначено на посаду начальника слідчого відділення Червонозаводського відділення поліції (міста Харків) Комінтернівського відділу поліції ГУНП в Харківській області в порядку переатестування, з присвоєнням спеціального звання "підполковник поліції", не містить жодних застережень чи будь-яких умов (як то, необхідність проходження атестування після призначення, тимчасовість призначення на посаду, тощо), а тому питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття її на службу.

Враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, атестування таких працівників проведене за відсутності, визначених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII підстав буде неправомірним.

Зазначені обставини не були враховані судами попередніх інстанцій, відповідно судами не з'ясовано належним чином обставин що стали підставою для проведення атестації позивача, та чи підлягав він атестації.

За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин суд приходить до висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

При цьому суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.

При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 242, 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді І.Л.Желтобрюх

Т.Г.Стрелець