Історія справи

Ухвала КАС ВП від 11.06.2019 року у справі №815/1222/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2019 року

Київ

справа №815/1222/16

адміністративне провадження №К/9901/30096/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О. А.,

суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/1222/16

за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Одеської області, треті особи: Одеська конкурсна комісія з проведення відкритого чотирирівневого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників, робоча група з організації та проведення тестування та відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на посади у місцевих прокуратурах на перехідний період Одеського регіонального центру, Керівник Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_2, Перший заступник керівника Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_6, заступник керівника Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_3, заступник керівника Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_4 про визнання нечинними накази, зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року (колегія суддів: головуючий суддя: Градовський Ю. М., судді: Кравченко К. В., Лук'янчук О. В. ),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Одеської області, треті особи: Одеська конкурсна комісія з проведення відкритого чотирирівневого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників, робоча група з організації та проведення тестування та відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на посади у місцевих прокуратурах на перехідний період Одеського регіонального центру, Керівник Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_2, Перший заступник керівника Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_6, заступник керівника Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_3, заступник керівника Роздільнянської місцевої прокуратури ОСОБА_4, в якому просив:

2. зобов'язати Генеральну прокуратуру України надати позивачу відомості та документи про тестові завдання, надані кандидату ОСОБА_1, та відповіді на них, надані ним за результатами 2 рівня конкурсу 27 вересня 2015р. та 3 рівня конкурсу 17 жовтня 2015 року у електронному або паперовому вигляді;

1.1. зобов'язати Генеральну прокуратуру України надати позивачу відео-спостереження (відеозапис) усього 4 рівня конкурсу 17 листопада 2015 року, зафіксоване (-ний) за допомогою технічних засобів, а також відомості та документи про програму тестування на загальні здібності, про програму тестування особистих характеристик (психологічний тест), розробників цих програм та нормативно-правові акти, якими ці програми тестування узаконені (легалізовані), у тому числі акти щодо підтвердження авторських прав на ці програми тестування та відповідне програмне забезпечення, про авторів тестів, їх кваліфікацію;

1.2. визнати нечинним наказ Генеральної прокуратури України за №796к від 9 грудня 2015 року про призначення керівником Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області юриста 2 класу ОСОБА_2 з 15 грудня 2015 року;

1.3. визнати нечинним наказ Прокуратури Одеської області за №3156к від 14 грудня 2015 року про призначення першим заступником керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області радника юстиції ОСОБА_6 з 15 грудня 2015 року;

1.4. визнати нечинним наказ Прокуратури Одеської області від 15 грудня 2015 року за №3214к про призначення заступника керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області юриста 2 класу ОСОБА_3 з 15 грудня 2015 року;

1.5. визнати нечинним наказ Прокуратури Одеської області за №3215к від 15 грудня 2015 року про призначення заступника керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області юриста 1 класу ОСОБА_4 з 15 грудня 2015 року.

3. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що при проведені конкурсу та тестування не забезпечено його незалежність, відкритість та об'єктивність, не підтверджено авторських прав на програми тестування та відповідне програмне забезпечення, не повідомлено про авторів тестів, їх кваліфікацію та інші відомості. Викладене, на його думку, свідчить про порушення порядку проведення конкурсу. Крім того, при проведенні конкурсу не враховано, що жоден з кандидатів на певні адміністративні посади, не перебував у резервах на зайняття керівних посад у Роздільнянській місцевій прокуратурі, в той час, як позивач має певний стаж роботи, що дає йому переважне право на заміщення вакантної адміністративної посади, як особі, яка зарахована до резерву на ці посади.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3.1. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року позов задоволено частково.

3.2. Визнано нечинним наказ Генеральної прокуратури України від 9 грудня 2015 року за №796к про призначення керівником Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області юриста 2 класу ОСОБА_2 з 15 грудня 2015 року.

3.3. Визнано нечинним наказ Прокуратури Одеської області від 14 грудня 2015 року за №3156к про призначення першим заступником керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області радника юстиції ОСОБА_6 з 15 грудня 2015 року.

3.4. Визнано нечинним наказ Прокуратури Одеської області від 15 грудня 2015 року за №3214к про призначення заступника керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області юриста 2 класу ОСОБА_3 з 15 грудня 2015 року.

3.5. Визнано нечинним наказ Прокуратури Одеської області від 15 грудня 2015 року за №3215к про призначення заступника керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області юриста 1 класу ОСОБА_4 з 15 грудня 2015 року.

3.6. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

3.7. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що, Генеральною прокуратурою України надано всю необхідну інформацію щодо проходження кандидатами кожного з етапів тестування, а тому в цій частині вимоги залишаються без задоволення. Що стосується оскаржуваних наказів Генерального прокурора України та заступника Генерального прокурора України про призначення третіх осіб на певні адміністративні посади, то суд вважав, що, оскільки в судовому порядку скасовано пункт 1.1 рішення конкурсної комісії від 17 листопада 2015 року щодо затвердження за результатами проведення співбесід рейтингового списку кандидатів на зайняття посад в Роздільнянській місцевій прокуратурі та затвердження списку кандидатів для подання Генеральному прокурору України рекомендацій про призначення цих осіб керівниками Роздільнянської місцевої прокуратури, то є усі підстави для визнання таких наказів нечинними.

5.1. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким цей адміністративний позов залишено без задоволення.

5.2. Відмовляючи у задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з безпідставності заявлених позивачем вимог та відсутності правових підстав для їх задоволення.

ІІІ. Касаційне оскарження

4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, що призвело до прийняття неправильного рішення у справі, просить скасувати це судове рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити його позов в повному обсязі.

4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки його доводам, не врахував, що до четвертого етапу конкурсу (співбесіда) допущено 16 кандидатів із розрахунку по 4 кандидати на 1 посаду, а до однієї з рекомендацій включений кандидат який не увійшов у першу п'ятірку списку кандидатів.

4.2. Разом з тим, зауважує, що, на його думку, судом першої інстанції прийняте справедливе та законне по суті адміністративного позову рішення в частині скасування незаконних наказів відповідачів.

4.3. Крім цього, вказує на те, що рішенням колегії прокуратури Одеської області його зараховано до резерву на посади міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів, а з 24 лютого 2015 року - до резерву на посади перших заступників прокурорів міст, районів, міжрайонних, районних у містах, що, на його думку, надавало йому переважне право на заміщення вакантної адміністративної посади у прокуратурі місцевого рівня. Водночас, жоден з кандидатів не перебував у цьому резерві на час проходження конкурсу на зайняття керівних посад у Роздільнянській місцевій прокуратурі.

4.4. Зазначає, що під час проведення спірного конкурсу не було забезпечено належне інформування про оголошення конкурсу, умови його проведення, не забезпечено належне проведення тестування на знання загальних здібностей та особистісних характеристик, а також відкритість та об'єктивність оцінювання під час проведення конкурсу, комісія проводила засідання та приймала рішення неповноважним складом, чим порушені його права на публічну службу в органі державної влади.

5. Прокуратурою Одеської області подано заперечення на касаційну скаргу, за змістом яких висловлено незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомлено свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції з проханням залишити це судове рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

6. ОСОБА_1 з 2002 року працює в прокуратурі Роздільнянського району Одеської області, за останньою посадою - прокурор прокуратури Роздільнянського району.

7. У зв'язку із змінами до Закону України "Про прокуратуру" щодо проведення відкритого конкурсу для призначення на адміністративні посади, на підставі наказу Генерального прокурора України затверджений Порядок проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників. Вказаним порядком визначені умови і порядок організації та проведення чотирирівневого відкритого конкурсу кандидатів на посади керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників.

8. У відповідності до вказаного порядку, позивача, на підставі поданої ним заяви, допущено до проведення відкритого конкурсу на зайняття посади заступника керівника місцевої прокуратури у Роздільнянській місцевій прокуратурі Одеської області.

9. За результатами чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад, конкурсна комісія провела співбесіду з 16 кандидатами на адміністративні посади та своїм рішенням затвердила рейтинговий список кандидатів на зайняття посад у Роздільнянській місцевій прокуратурі Одеської області (пункт 1.1 протоколу), у якому ОСОБА_1 займав 12 місце. Цим же рішенням (пункт 2.1) комісія вирішила затвердити список кандидатів для подання Генеральному прокурору України рекомендації про призначення керівником Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області: 1) ОСОБА_2; 2) ОСОБА_6; 3) ОСОБА_7.

10. На підставі Рекомендацій конкурсної комісії з проведення відкритого чотирирівневого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, Генеральним прокурором України прийнято наказ №796к від 09 грудня 2015 року про призначення ОСОБА_2 керівником Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області, заступником Генерального прокурора України - прокурором Одеської області прийнято накази: №3156к від 14 грудня 2015 року про призначення ОСОБА_6 першим заступником керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області; №3214к від 15 грудня 2015 року про призначення ОСОБА_3 заступником керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області; №3218к від 15 грудня 2015 року про призначення ОСОБА_4 заступником керівника Роздільнянської місцевої прокуратури Одеської області.

11. Позивач, вважаючи, що має переважне право на зайняття адміністративної посади в Роздільнянській місцевій прокуратурі Одеської області, оскільки тривалий час працює в прокуратурі та перебуває в резерві на призначення на адміністративну посаду, а також у зв'язку з тим, що, на його думку, вказані накази порушують його права, звернувся до суду з даним позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

14. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

16. Порядок призначення на адміністративні посади у регіональних та місцевих прокуратурах визначений Законом України "Про прокуратуру" №1697-УІІ (далі - Закон №1697).

17. Згідно з пунктами 11,12,13 частини першої статті 39 Закону №1697 адміністративними посадами в регіональних та місцевих прокуртурах є посади: керівника місцевої прокуратури, першого заступника керівника місцевої прокуратури, заступника керівника місцевої прокуратури.

18. Цією ж статтею Закону визначено, що призначення прокурорів на адміністративні посади, передбачені пунктом 11 частини першої, здійснюється Генеральним прокурором України, а призначення прокурорів на адміністративні посади, передбачені пунктами 12,13 частини першої цієї статті, здійснюється керівником регіональної прокуратури.

19. За змістом пункту 5-1 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону №1697 до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" Закону України "Про прокуратуру", прокурорами місцевих прокуратур призначаються особи, які не мають досвіду роботи в органах прокуратури, за умови успішного проходження ними тестування та подальшого стажування строком до одного року, особи, які мають досвід прокурорської діяльності, проте на день набрання чинності Закону України "Про прокуратуру" не працюють в органах прокуратури, за умови успішного проходження ними тестування, прокурори, які на день набрання чинності Закону України "Про прокуратуру" працюють в міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, за умови успішного проходження ними тестування.

20. В подальшому, призначення на адміністративні посади, передбачені Закону України "Про прокуратуру", здійснюється за результатами чотирирівневого відкритого конкурсу, порядок проведення якого затверджується Генеральним прокурором України.

21. Відповідно до пунктів 3.16,3.17 Порядку проведення тестування та чотирирівневого відкритого конкурсу зайняття посад у місцевих прокуратурах, затвердженого Наказом Генерального прокурора України №98 від 20 липня 2015 року, на підставі відомостей про результати тестування робоча група регіонального центру формує рейтинговий список по кожній місцевій прокуратурі. Рейтинговий список затверджується на засіданні робочої групи простою більшістю голосів, про що складається відповідний протокол, який підписується керівником та секретарем.

22. Згідно з пунктами 13.1,13.2 цього Порядку, відібрані Комісією три кандидати на кожну посаду керівника місцевої прокуратури подаються на розгляд Генеральному прокурору України, а на посади їх перших заступників та заступників - керівнику відповідної регіональної прокуратури. Рекомендації про призначення кандидата на адміністративні посади в місцевих прокуратурах містить інформацію про результати всіх рівнів конкурсу та висновки щодо професійної його придатності. Рекомендація підписується всіма членами Комісії та до кадрового підрозділу Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури відповідно до компетенції.

VI. Позиція Верховного Суду

23. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

24. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з проведенням тестування та чотирирівневого відкритого конкурсу зайняття посад у місцевих прокуратурах, а також у зв'язку з участю позивача в цьому конкурсі та прийняттям відповідачами рекомендацій та наказів за результатами цього конкурсу.

26. Приписами Закону №1697 визначено, що призначення на адміністративні посади керівника місцевої прокуратури, його першого заступнка та заступників здійснюється Генеральним прокурором України, регіональним прокурором, за умови успішного проходження ними тестування.

27. Судами було встановлено, що за результатами проведення відкритого чотирирівневого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, комісія затвердила рейтинговий список кандидатів на зайняття посад у Роздільнянській місцевій прокуратурі Одеської області. Згідно вказаного списку позивач посів дванадцяте місце в рейтингу і цей результат ним не оспорюється.

28. Верховний Суд вважає, що надаючи оцінку рейтинговому списку та місцю, яке зайняв ОСОБА_1, з урахуванням існування судового рішення Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2016 року про визнання пункту 1.1 Рішення комісії від 17 листопада 2015 року протиправним та його скасування з процесуальних підстав, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що зайнята позивачем позиція в рейтингу не впливає на загальні рейтингові місця перших п'яти осіб, які були призначені на керівні посади.

29. При цьому Верховний Суд зазначає про безпідставність доводів позивача про наявність у нього переважного права на призначення на адміністративну посаду заступника керівника місцевої прокуратури (на яку подав відповідну заяву) та погоджується з правовою позицією суду апеляційної інстанції з огляду на те, що таке призначення можливе тільки при умові успішного проходження позивачем тестування та зайняття відповідного місця, яке надає право на подання рекомендації про призначення на відповідну адміністративну посаду. Оскільки позивач посів дванадцяте місце у рейтинговому списку, тому підстав для подання рекомендації для призначення на адміністративну посаду ОСОБА_1 не було, а тому і права позивача в даному випадку не були порушені.

30. Крім цього, Верховний Суд наголошує, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з реорганізацією органів прокуратури та на підставі норм Порядку проведення тестування та чотирирівневого відкритого конкурсу зайняття посад у місцевих прокуратурах, затвердженого Наказом Генерального прокурора України №98 від 20 липня 2015 року, а ця процедура та Порядок № 98 не містять положень щодо резерву на адміністративні посади органів прокуратури та наявності у осіб, що в ньому перебувають, переважного права на призначення на такі посади. Отже, перебування позивача в минулому в такому резерві не здійснює правового впливу на спірні правовідносини та не тягне за собою ніяких правових наслідків.

31. Також Верховний Суд наголошує, що оскаржувані позивачем накази Генерального прокурора про призначення на адміністративні посади зазначених в позовній заяві осіб є правовими актами індивідуальної дії, за якими виникли правовідносини з питань проходження публічної служби в органах прокуратури України, учасниками яких є роботодавець і вказані позивачем працівники. При цьому, позивач не є учасником цих правовідносин, оскаржувані ним накази не порушують його законних прав, свобод чи інтересів.

32. Виходячи з наведеного, Верховний Суд вважає правильним аналогічний висновок суду апеляційної інстанції та погоджується з його правовою позицією про відсутність підстав для задоволення цих вимог позивача.

33. Щодо вимог позивача про зобов'язання Генерального прокурора України надати відомості та документи щодо тестових завдань та відповіді на них, то судом апеляційної інстанції було встановлено, що всі запитувані та наявні в розпорядженні відповідачів документи були надані позивачу, повідомлення про що містяться в матеріалах справи.

34. Отже, Верховний Суд погоджується з висновком апеляційного суду про відсутність підстав для задоволення цієї позовної вимоги.

35. Крім цього, Верховний Суд вважає безпідставним твердження позивача про відсутність інформації про проведення вказаного конкурсу, оскільки така інформація знаходилась у вільному доступі на сайті Генеральної прокуратури України та містила відомості про перелік, терміни прийому документів для участі в конкурсі.

36. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.

37. Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

38. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

39. За змістом частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

40. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

41. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М. В. Білак

О. В. Калашнікова