Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.08.2018 року у справі №301/2579/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 301/2579/17

адміністративне провадження № К/9901/58808/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А. І.,

суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 301/2579/17

за позовом ОСОБА_1 до Білківської сільської ради Іршавського району Закарпатської області (далі - Більківська сільрада) про визнання незаконним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Іршавського районного суду Закарпатської області від 03.05.2018, ухвалене у складі головуючого судді Марковича І. І. та

постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Улицького В. З., суддів:

Довгої О. І., Гулида Р. М.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.13.12.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Білківської сільради від 03.08.2017 № 525 "Про розгляд заяви ОСОБА_1".

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказує на те, що ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Оскільки рішенням Білківської сільради від 15.12.2009 № 392, ухваленим раніше, та яке було змінено оспорюваним рішенням Білківської сільради, йому надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,22 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та із цього рішення виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і він як суб'єкт цих правовідносин заперечує проти їх зміни чи припинення, оспорювані рішення, на його думку, є незаконними.

2. Іршанський районний суд Закарпатської області рішенням від 03.05.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018, відмовив у задоволені позовних вимог.

3.08.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Іршавського районного суду Закарпатської області від
03.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від
17.07.2018, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 20.08.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.06.2019 №787/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від
20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді цієї справи.

6. Протоколом розподілу справи від 20.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А. І.- головуючий суддя, судді: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.

7. Ухвалою судді Верховного Суду від 21.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Білківської сільради від 15.12.2009 № 392 надано ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення технічної документації для відведення земельної ділянки для передачі в приватну власність, яка розташована в АДРЕСА_1, в розмірі - 0,22 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та для ведення особистого селянського господарства.

03.08.2017 на сесії Білківська сільрада розглянула заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відновлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) без підпису суміжного землекористувача ОСОБА_2, і, беручи до уваги пропозицію постійної комісії сільської ради із земельних відносин, архітектури та екології (протокол від
02.08.2017) та дані погосподарського обліку сільської ради по домогосподарству за вказаною вище адресою, прийняла рішення № 525, яким вирішила дану заяву відхилити (пункт 1); вести зміни у рішення Білківської сільради від 15.12.2009 № 392, виклавши пункт 1 в новій редакції, відповідно до якої позивачу надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд площею 0,15 га за адресою АДРЕСА_1.

ОСОБА_1, вважаючи, що з рішення Білківської сільради від 15.12.2009 № 392, яке було змінене оскаржуваним рішенням, в нього виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією ним його законних прав, та заперечуючи проти зміни цих правовідносин, звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційну скаргу ОСОБА_1 мотивував зокрема тим, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - ~law28~), колегія суддів виходить із такого.

12. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Предметом спору у даній справі є перевірка правомірності рішення органу місцевого самоврядування, яким було змінено його попереднє рішення про надання позивачу дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою.

14. Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (далі - Закон № 280/97-ВР) встановлено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить відповідно до закону вирішення питань регулювання земельних відносин. Зазначені питання вирішуються відповідно до закону на пленарних засіданнях ради.

15. Відповідно до положень статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до ЗК України.

16. Відповідно до частини 1 статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

17. Аналіз зазначених норм свідчить, що вирішення питань передачі земельних ділянок у власність із земель комунальної власності відповідних територіальних громад знаходиться у площині компетенції сільських рад.

18. Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають право власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

19. Статтею 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Статтею 116 ЗК України, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених Статтею 116 ЗК України.

20. Зокрема, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара (пункт "г" частини 1 статті 121 ЗК України).

21. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України.

22. Так, згідно із зазначеною нормою, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 118 ЗК України.

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (..) будівництва та обслуговування жилого будинку (..) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 118 ЗК України розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

23. Отже, виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

24. Разом з цим, у справі, яка розглядається, орган місцевого самоврядування, надавши своїм рішенням від 15.12.2009 позивачу дозвіл на виготовлення технічної документації про передачу йому в приватну власність земельну ділянку, яка розташована в АДРЕСА_1, в розмірі - 0,22 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та для ведення особистого селянського господарства, в подальшому своїм рішенням від 03.08.2017 змінив його та виклав в іншій редакції, відповідно до якої позивачу надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд площею 0,15 га за тією ж адресою. Тобто, відповідачем фактично було змінено розмір земельної ділянки, на яку позивачу надався дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.

25. З цього приводу, колегія суддів зазначає, що за загальним правилом рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, встановлених законом.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням (стаття 59 Закону №280/97-ВР).

26. Згідно з частиною 2 статті 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

27. Отже, право органів місцевого самоврядування видавати нормативно-правові акти є однією з найважливіших гарантій їх діяльності та формою реалізації принципу правової автономії місцевого самоврядування. Вони є основною юридичною формою реалізації завдань і функцій органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Шляхом видання акта орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає в процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій територіальних громад. Акт може створювати юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.

28. Закріплення в Конституції України норми про правові акти органів місцевого самоврядування обумовлено тим, що вони сприяють формуванню демократичної системи правотворчості. Акти органів місцевого самоврядування поряд із Конституцією, законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами безпосередньої нормотворчості територіальних громад, актами місцевих органів виконавчої влади є важливим і необхідним елементом правового механізму місцевого самоврядування.

Адже за допомогою актів органів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які обов'язкові для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території.

29. У той же час, такі акти мають відповідати Конституції України та іншим законом України.

30. Так, згідно з частиною дев'ятою статті 59 Закону №280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

31. Частиною десятою цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

32. Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що жоден орган або посадова особа, окрім суду, не наділяються правом вирішувати остаточну долю актів органів місцевого самоврядування. При цьому слід виходити з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Лише суд може прийняти рішення про незаконність акта органу місцевого самоврядування (частина десята статті 59 Закону №280/97-ВР), що у свою чергу потенційно може стати приводом для його скасування.

33. У рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин 1 , 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

34. У пункті 5 вказаного рішення Конституційного Суду України зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

35. При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від
01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції та законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" має один і той же зміст.

36. Верховний Суд враховує, що рішення Білківської сільради від 15.12.2009 № 392 про надання позивачу дозволу на виготовлення технічної документації для відведення земельної ділянки для передачі у приватну власність у відповідному розмірі (0,22 га) є актом індивідуальної дії, стосується лише прав та інтересів позивача. Зміна такого, зокрема щодо розміру земельної ділянки, на яку позивачу надався дозвіл, зачіпає правомірні інтереси та "законні очікування" позивача, що є порушенням встановленого законодавством порядку.

37. Разом з цим, судами попередніх інстанцій не встановлено, чи розпочав позивач реалізовувати своє право на отримання у власність земельної ділянки, на розробку технічної документації, щодо якої відповідачем раніше надавався відповідний дозвіл.

38. До того ж судами не встановлено, з яких мотивів виходив відповідач змінюючи власне рішення, адже законодавством встановлені чіткі підстави, за умовами яких, суб'єкт владних повноважень може скасувати власне рішення дотримуючись принципу "належного урядування".

39. Суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою такі обставини, у зв'язку із чим їх висновки по суті позовних вимог, є передчасними.

40. Колегія суддів зазначає, що вимоги частини 4 статті 9 КАС України (в редакції, яка діє з 15.12.2017, зобов'язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з'ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

41. За змістом частини 1 та 2 статті 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними ~law31~) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. Без дослідження і з'ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.

43. Згідно із частиною 2 статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними ~law32~) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

44. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Скасувати рішення Іршавського районного суду Закарпатської області від
03.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від
17.07.2018, а справу № 301/2579/17 за позовом ОСОБА_1 до Білківської сільської ради Іршавського району Закарпатської області про визнання незаконним та скасування рішення - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА. І. Рибачук А. Ю. Бучик Л. В. Тацій