Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.01.2019 року у справі №9901/18/19

УХВАЛА

15 січня 2019 року

Київ

справа №9901/18/19

адміністративне провадження №П/9901/18/19

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Гімона М.М., перевіривши матеріали позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "БАСАРІ" до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

28 грудня 2018 року (згідно з відбитком календарного штемпелю поштового відправлення) Товариство з обмеженою відповідальністю "БАСАРІ" подало до Верховного Суду як до суду першої інстанції позов до Верховної Ради України, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо відсутності приведення гармонізації українського законодавства, а саме в частині процедури позбавлення права власності на незаконне будівництво (ст.331 ЦК України, ст.376 ЦК України, ст.26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень") до вимог Конвенції з прав людини і основоположних свобод на практиці Європейського суду з прав людини;

- зобов'язати Верховну Раду України вчинити дії по приведенню гармонізації українського законодавства, а саме в частині процедури позбавлення права власності на незаконне будівництво (ст.331 ЦК України, ст.376 ЦК України, ст.26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень") до вимог Конвенції з прав людини і основоположних свобод на практиці Європейського суду з прав людини.

Позов надійшов до Верховного Суду 11 січня 2019 року та згідно Протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 січня 2019 року переданий головуючому судді (судді-доповідачу) Гімону М.М.

Відповідно до змісту позовної заяви позивач вважає, що Верховна Рада України допустила протиправну бездіяльність, оскільки встановлена українським законодавством процедура позбавлення права власності на незаконне будівництво порушує гарантії Протоколу 1 ст.1 і ст.6 Конвенції в інтерпретації ЄСПЛ, а саме: відсутність компенсації, відсутність гнучкості і тесту пропорційності, відсутність передбачуваності та прозорості, відсутність відповідальності держави, зацікавленість держави в своїх помилках в результаті конфіскації, недотримання гарантій, фактично, кримінального провадження. На думку позивача, українське законодавство з питань позбавлення права власності є недосконалим та не відповідає практиці ЄСПЛ, у зв'язку з чим потребує термінової гармонізації і для приведення українського законодавства про самовільне будівництво у відповідність до вимог ЄСПЛ можна внести такі зміни:

1) доповнити статтю 331 ЦК України частиною другою наступного змісту "скасування прийняття до експлуатації не позбавляє права власності";

2) статтю 376 ЦК України викласти в наступній редакції:

"1. Самочинним будівництвом вважається об'єкт нерухомого майна, право на будівництво якого не виникало відповідно до закону. Подальше скасування такого права не робить об'єкт самочинним будівництвом.

2. Об'єкт самочинного будівництва може бути конфіскований у забудовника на підставі обвинувального вироку суду за ст.197-1.3 ККУ у відношенні керівника забудовника.

У рішенні суду про конфіскацію повинна бути зазначена сума компенсації частини ринкової вартості об'єкту будівництва від держави забудовнику з урахуванням ступеню вини держави та забудовника в самочинному будівництві. Конфіскація є крайньою мірою, яка застосовується у разі неможливості чи очевидної недоцільності корекції дефектів в законності будівництва іншим шляхом, зокрема накладенням штрафу чи стягненням збитків.

Знесення об'єкту самочинного будівництва здійснюється в тому ж порядку, що й конфіскація.

3. Право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може за рішенням суду бути визнаним за особою, яка здійснила самочинне будівництво, за умови рішення власника земельної ділянки чи суду про надання ділянки під об'єкт будівництва.

4. Спір між власником земельної ділянки та забудовником розглядається у загальному порядку відшкодування шкоди.

5. На вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке він самочинно збудував на ній.

6. Виключити

7. (Доповнити) При технічній можливості часткового знесення, суд постановляє рішення про мінімальне знесення, яке дозволяє позбавитись істотних відхилень від проекту чи істотного порушення норм. Істотним вважається таке відхилення від проекту чи порушення норм, яке завдає суттєвої шкоди чи загрози життю, здоров'ю чи навколишньому середовищу, суттєво порушує вимоги щодо містобудування і права власників земельних ділянок. "

3) в Законі України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" виключити статтю 26.2 "документів, на підставі яких проведену державну реєстрацію прав".

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

У частині 4 статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України.

Згідно з статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Згідно зі статтею 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти.

Відповідно до Розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI, стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання та оприлюднення.

Згідно з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 Розділу ІV зазначеного Регламенту право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник в зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Верховний Суд зазначає, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Отже, як зазначив Конституційний Суд України у вказаному рішенні, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

В аспекті наведеного, положення частини 4 статті 19 та статті 266 КАС України слід розуміти так, що до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, у яких Верховна Рада України як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження (крім законотворчої діяльності і випадків, коли акти Верховної Ради України підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.

Позивач оспорює бездіяльність Верховної Ради України щодо вдосконалення (гармонізації) українського законодавства, тобто нормотворчу діяльність відповідача, проте Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні, і здійснюючи законотворчу діяльність не виконує владних управлінських функцій, а тому дії/бездіяльність Верховної Ради України у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Крім того, фактично, вимогою адміністративного позову є зобов'язання органу законодавчої влади вчинити нормотворчу діяльність на підставі судового рішення.

Проте, суди в Україні не віднесені до органів, яким належить право вияву законодавчої ініціативи, як першої стадії законодавчої процедури.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З урахуванням зазначеного, оскільки позивач оспорює бездіяльність Верховної Ради України, яка за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції), то згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом слід відмовити.

Відповідно до частини 6 статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Проте, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною 5 статті 170 КАС України.

Керуючись статтями 19, 170, 248, 266, Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "БАСАРІ" до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.

Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України..............

М.М. Гімон,

Суддя Верховного Суду