Історія справи

Ухвала ВП ВС від 09.11.2020 року у справі №9901/276/20
Ухвала КАС ВП від 08.09.2020 року у справі №9901/276/20

УХВАЛА

Іменем України

07 жовтня 2020 року

Київ

справа №9901/276/20

адміністративне провадження №П/9901/276/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А. В.,

суддів: Єресько Л. О., Загороднюка А. Г., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.,

за участю: секретаря судового засідання - Грінкевич А. І.

представника позивача - Медведенко Н. І., Костін Т. В.

представника відповідача - Шумар В. Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовною заявою Переяславської міської ради до Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною в частині, -

встановив:

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ.

1. У вересні 2020 року Переяславська міська рада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до Верховної Ради України., в якому просить:

- визнати протиправною та нечинною Постанову Верховної Ради України від
17.07.2020 № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" в частині, що стосується інтересів позивача, а саме визнати протиправним та нечинним абзац 2 підпункту 10 пункту 1 про утворення у Київській області Бориспільського району (з адміністративним центром у місті Бориспіль) у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

2. Ухвалою Верховного Суду від 09.09.2020 відкрито провадження в адміністративній справі № 9901/276/20 за позовом Переяславської міської ради до Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ДОВОДІВ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА.

3. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідачем не дотримано пропорційності, балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), оскільки такий акт Верховної Ради України вчинений лише в інтересах одного населеного пункту - м. Бориспіль, без врахування інтересу громади Переяслава, значної кількості сусідніх населених пунктів та району в цілому

4. Позивач зазначає, що прийняття оскаржуваної Постанови відповідача без створення Переяславського району об'єктивно приводить до несприятливих наслідків для мешканців Переяславської громади, значної кількості сусідніх населених пунктів та району, який заплановано створити, ускладнюють вирішення завдань, які ставить перед собою адміністративна реформа. Таким чином, Верховною Радою України прийнято протиправний, на переконання Позивача, акт, який має бути визнано не чинним у частині, що стосується інтересів Позивача.

5. Позивач також вказує, що згідно з п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України територіальний устрій України визначається виключно законами України, що є однією з важливих гарантій єдності і цілісності державної території України, а не постановами відповідача. При цьому в оскаржуваній постанові від 17.07.2020 № 807-ІХ Верховної Ради України не зазначено жодного положення Закону, на підставі якого прийнято відповідне рішення.

6. Позивач вважає, що поданий 15.06.2020 Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України Проект Постанови про утворення та ліквідацію районів не відповідав вимогам статей 90 та 91 Регламенту Верховної Ради України і у прийнятті його на реєстрацію мало бути відмовлено.

7. Позивач зазначає, що Верховна Рада України прийняла Постанову в частині створення у Київській області Бориспільського району у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад з адміністративним центром у місті Бориспіль в порушення вимог Закону України "Про стратегію державної регіональної політики" та прийнятих на його виконання підзаконних нормативно-правових актів, а також відповідних методичних рекомендацій, що разом регламентують завдання, принципи та пріоритети регіональної політики і процедури їх реалізації.

8. Крім того позивач вказує, що статтею 11 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованою Україною 15.07.1997 № 452/97-ВР (дата набрання чинності для України - 01.01.1998), передбачено правовий захист місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві. При цьому відповідно до ст. 5 Європейської Хартії зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

9. У відзиві на позовну заяву представник відповідача проти позовних вимог заперечує та зазначає, що Верховна Рада України діяла на підставі, в межах повноважень, у тому числі визначених п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" з метою забезпечення своєчасного, об'єктивного розгляду та прийняття Постанови Верховної Ради України "Про утворення та ліквідацію районів".

10. Крім того, відповідач зазначає, що Переяславська міська рада не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання нечинною та протиправною Постанови Верховної Ради України, а спір між сторонами не є компетенційним, а тому оскаржувана постанова не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням органу місцевого самоврядування, що є підставою для закриття провадження у справі (правові обґрунтування викладені у клопотанні представника відповідача про закриття провадження у справі).

11. Відповідач вказує, що оскаржувану постанову прийнято відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України ("за"- 238), що є відображенням складової волевиявлення народних депутатів України на стадії реалізації законодавчої процедури, та оформлено відповідною Постановою Верховної Ради України "Про утворення та ліквідацію районів" від 17.07.2020 року № 807-ІХ.

12. Також 28.09.2020 від відповідача до суду надійшло клопотання про закриття провадження у справі, в обґрунтування якого Верховна Рада України посилається на те, що спір між суб'єктами владних повноважень допускається лише в одному випадку - з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, однак у даній справі між позивачем та відповідачем такий спір відсутній, а тому даний позов не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

13. В клопотанні зазначено, що незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання. Отже, прийняття Постанови Верховної Рад України є саме законодавчим процесом, невід 'ємною частиною законодавчої діяльності та не відносяться до управлінської діяльності.

14. Зазначає, що відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, неодноразово висловленої у судових рішеннях, поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити у світлі ч. З ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду (таку правову позицію висловлено у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18, від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 №9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 13.03.2018 у справі № 800/554/17).

15. Вважає, що Верховна Рада України, приймаючи оскаржувану постанову, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізувала свої конституційні повноваження з питань, віднесених до її компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, а тому цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

IІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН.

16. Верховною Радою України 17.07.2020 на пленарному засідання прийнято постанову від 17.07.2020 № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів".

17. Абзацом 2 пункту 10 частини першої Верховна Рада України постановила утворити у Київській області: Бориспільський район (з адміністративним центром у місті Бориспіль) у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА.

18. Конституція України.

18.1. Стаття 6. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

18.2. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18.3. Стаття 75. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

18.4. Стаття 76. Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

18.5. Пункт 29 частини першої статті 85. До повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

18.6. Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

19. Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".

19.1. Частина 1 статті 10. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

19.2. Пункт 7-1 Розділу V. До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.

VI. ОЦІНКА СУДУ.

20. Суд, вивчивши доводи позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними і допустимими доказами, дійшов таких висновків.

21. Відповідно до ч. 1 ст. 266 КАС України встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Згідно п. 1 ч. 1 ст. 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.

22. Згідно з положеннями частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

23. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС термін "публічно-правовий спір" вживається у КАС України у такому значенні: - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

24. Частиною 1 статті 5 КАС України закріплено право кожної особи в порядку, встановленому Частиною 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

25. Згідно частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; .

Частиною 2 цієї ж статті КАС України встановлено перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених Частиною 2 цієї ж статті КАС України; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9,10 частини першої цієї статті.

26. Таким чином нормами КАС України врегульовано порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

27. За змістом статті 266 КАС України оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб'єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру, проте в порядку адміністративного судочинства не може бути перевірено конституційність вказаних актів, зокрема, Верховної Ради України.

28. При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

29. У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі №1-6/2002 зазначено, що повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

30. Згідно рішення Конституційного Суду України від 14.10.2003 №16-рп/2003 у справі №1-21/2003 основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

Під терміном "рішення" Верховної Ради України, який вживається в частині 2 статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

Під терміном "акти", що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

31. Таким чином, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, в тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

32. До повноважень Верховної Ради України пункт 29 статті 85 Конституції України відносить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

33. Конституційний Суд України у мотивувальній частині рішення від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі №1-39/2001 визначив, що під термінами "район", що використовується в пункті 29 частини 1 статті 85 Конституції України, і "район у місті", що вживається в частині 1 статті 133, частині 5 статті 140, частині 1 статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частині 1 статті 2 Закону України "Про столицю України-місто-герой Київ", треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.

34. Поряд із цим, у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.

35. Позивачем оскаржено Постанову Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" в частині визнання протиправним та нечинним абзацу 2 підпункту 10 пункту 1 про утворення у Київській області Бориспільського району (з адміністративним центром у місті Бориспіль) у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Доводи позовної заяви зводяться до обґрунтування неконституційності і незаконності постанови Верховної Ради України у вирішенні питання територіального устрою України, у тому числі щодо дотримання конституційної процедури її розгляду та ухвалення.

36. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

37. З огляду на наведене колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки позивач насамперед оскаржує Постанову Верховної Ради України від
17.07.2020 № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства

38. При цьому конституційний процес організації територіального устрою України, в тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.

39. Враховуючи, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не виконував владних управлінських функцій, а реалізував свої повноваження з питань, віднесених до його компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18).

40. Посилання позивача на порушення відповідачем статті 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованою Україною 15.07.1997 № 452/97-ВР (дата набрання чинності для України - 01.01.1998), згідно якої зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом, а також на порушення відповідачем Регламенту Верховної Ради України та вимог Закону України від
05.02.2015 №156-VIII "Про засади державної регіональної політики" колегія суддів вважає безпідставним, оскільки оскаржувана постанова відповідача прийнята в межах реалізації конституційного процесу організації територіального устрою України шляхом утворення і ліквідації районів, а тому при оцінці доводів позивача необхідно встановити відповідність оскаржуваної постанови Конституції України, що, в свою чергу, вказує про непідсудність даного спору судам адміністративної юрисдикції.

41. Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду із позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю та позивачу необхідно роз'яснити, що вимоги, викладені у позовній заяві, не підлягають судовому розгляду за позовом органу місцевого самоврядування.

Керуючись статтями 238, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 256, 266, 295 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

1. Клопотання відповідача про закриття провадження у справі задовольнити.

2. Провадження у адміністративній справі за позовом Переяславської міської ради до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною Постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" в частині, що стосується інтересів позивача, а саме - абзацу 2 підпункту 10 пункту 1 щодо утворення у Київській області Бориспільського району (з адміністративним центром у місті Бориспіль) у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України - закрити.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.

Повний текст ухвали виготовлено 12 жовтня 2020....................................................................

А. В. Жук

Л. О. Єресько

А. Г. Загороднюк

Н. М. Мартинюк

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду