Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" березня 2016 р. м. Київ К/800/21300/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддів Зайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г.,розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року у справі за позовом комунального підприємства "Житлово-експлуатаційна організація №45" до Контрольно-ревізійного відділу в м.Кривому Розі (Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області) про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2011 року комунальне підприємство "Житлово-експлуатаційна організація №45" пред'явило позов до Контрольно-ревізійного відділу в м.Кривому Розі (Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області) про визнання протиправною та скасування листа-вимоги контрольно-ревізійного відділу в м.Кривому Розі №7-28/2746 від 02 вересня 2011 року.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 березня 2012 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року апеляційну скаргу комунального підприємства «Житлово-експлуатаційна організація № 45» задоволено. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 березня 2012 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано лист-вимогу Контрольно-ревізійного відділу в м.Кривому Розі №7-28/2746 від 02 вересня 2011 року.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції скаржник оскаржив його.

У касаційній скарзі ДФІ в Дніпропетровській області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що з 06 червня по 27 липня 2011 року (з перервою з 22 червня по 04 липня 2011 року) на виконання плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного відділу в м.Кривому Розі на II квартал 2011 року, на підставі направлення від 06 червня 2011 року, Контрольно-ревізійним відділом в м.Кривому Розі проведено ревізію фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Житлово-експлуатаційна організація №45» за період з 01 грудня 2009 року по 31 травня 2011 року.

За результатами ревізії складено акт №7-19/059 від 27 липня 2011 року.

На підставі акту ревізії Контрольно-ревізійним відділом в м.Кривому Розі складено вимогу №7-28/2746 від 02 вересня 2011 року «Про усунення порушень, виявлених в ході ревізії» (далі - вимога від 02 вересня 2011 року), відповідно до якої від позивача вимагається:

відшкодувати в повному обсязі незаконні витрати на покриття витрат сторонньої юридичної особи на суму 205456,70 грн. внаслідок не пред'явлення підприємством до відшкодування енергопостачальній організації Криворізьким міським електричним мережам ВАТ ЕК «Дніпробленерго» витрат з утримання технологічних електричних мереж спільного використання та які не обліковуються в складі дебіторської заборгованості за даними бухгалтерського підприємства, що є порушенням пунктів 1.14, 3.26, 5.15 Правил користування електричною енергією, затверджених постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 31 липня 1996 року №28, пункту 1 статті 3, пунктів 1, 8 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 7, 20 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року №318, статтей 22, 360 Цивільного кодексу України (пункт 1);

відшкодувати в повному обсязі незаконні витрати, які виникли через зайве отримання підприємством коштів субвенції по відшкодуванню субсидій в сумі 120433,34 грн. внаслідок внесення недостовірних даних до бухгалтерського обліку, що є порушенням вимог пункту 4 статті 87 Цивільного кодексу України, розділу 1 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в України», пункту 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року № 88, пункту 5 П(с)БО №10, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08 жовтня 1999 року № 237 (пункт 2);

відшкодувати в повному обсязі незаконні витрати, які виникли через списання в обліку дебіторської заборгованості в сумі 63944,60 грн., термін позовної давності якої минув, без вжиття будь-яких заходів претензійно-позовного характеру, що є порушенням статтей 526, 530, 610, частини 1 статті 611 Цивільного кодексу України, статтей 193, 224 Господарського кодексу України (пункт 3);

відшкодувати в повному обсязі незаконні витрати в загальній сумі 13064,35 грн, які виникли внаслідок зайвого нарахування та виплати заробітної плати в загальній сумі 8666,70 грн. за роботу голові профспілкового комітету при відсутності прибутку в поточному періоді, що є порушенням пунктів 1, 8 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», розділу 4 Положення про порядок бухгалтерського обліку окремих активів та операцій підприємств державного, комунального секторів економіки і господарських організацій, які володіють та /або користуються об'єктами /державної, комунальної власності, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 19 грудня 2006 №1213, умов розділу 5 Положення про оплату праці та Колективного договору, який зареєстровано у виконкомі Довгинцівської районної у місті ради за №24/07 від 16 квітня 2007 року із змінами від 17 вересня 2009 року №20/09.3.; зайвого перерахування коштів до загальнообов'язкових державних соціальних фондів на загальну суму 3186,72 грн. через зайве нарахування та виплату заробітної плати, чим порушено статтю 4 Закону України «Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування», Закону України «Про розмір внесків на деякі види загальнообов'язкового державного соціального страхування», статтю 47 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності», статтю 8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування»; зайвого списання кисню та ацетилену на виконання робіт по заміні труб на загальну суму 1210,93 грн. внаслідок понаднормового списання вказаних ресурсів, чим порушено кошторисну норму Р 15-42-1 (2) «Заміна окремих ділянок водопроводу» Ресурсних елементних кошторисних норм на ремонтно-будівельні роботи, затверджену наказом Держбуду України від 14 вересня 2000 року №201, пункту 1.2.2 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом Держбуду України від 27 серпня 2000 року № 174 (пункт 4);

відобразити в бухгалтерському обліку виправні записи щодо розміру дебіторської заборгованості, яка завищена на загальну суму 154198,70 грн. внаслідок завищення дебіторської заборгованості на суму 153070,06 грн. по розрахунках з відшкодування пільг з управлінням соціального захисту населення виконкому Криворізької міської ради, яке виникло внаслідок внесення недостовірних даних до бухгалтерського обліку, що є порушенням статтей 4, 8, 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 1.2, 2.2, 2.14 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1999 року № 88, із змінами та доповненнями, пунктів 4, 5, 6 П(с)БО 10 «Дебіторська заборгованість», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08 жовтня 1999 року № 237; завищення дебіторської заборгованості по розрахунках з населенням по вул.Отто Брозовського, буд.90 в сумі 1128,67 грн. внаслідок зайвого нарахування плати за послуги з утримання будинку та прибудинкової території, що є порушенням пункту 1 статті 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 3.3.13 Правил визначення вартості будівництва», затверджених наказом Держбуду України від 27 серпня 2000 року № 174 (пункт 5);

не допускати в подальшому порушення ведення бухгалтерського обліку та викривлення даних фінансової звітності, ведення бухгалтерського обліку здійснювати у відповідності до вимог Інструкції щодо застосування плану рахунків бухгалтерського обліку активів, капіталу, зобов'язань і господарчих операцій підприємств та організацій, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 30 листопада 1999 року № 291, Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» (пункт 6);

посилити контроль за виконанням службових обов'язків працівників підприємства (пункт 6);

з метою недопущення в подальшій роботі порушень фінансової дисципліни забезпечити ведення бухгалтерського обліку у відповідності до чинного законодавства та своєчасне документальне відображення всіх господарських операцій (пункт 7);

для недопущення в подальшій роботі, встановлених ревізією, порушень необхідно розглянути акт ревізії на виробничий нараді, розробити заходи щодо недопущення у подальшому встановлених ревізією порушень з визначенням відповідальних осіб, визначити вину кожного працівника, причетного до встановлених порушень фінансової дисципліни та видати наказ по підприємству щодо притягнення відповідальних осіб, винних у встановлених ревізією порушеннях, до дисциплінарної та матеріальної відповідальності (пункт 8).

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що висновки, відображені в акті ревізії, зроблені вірно, з дослідженням доказів, тому вимога від 02 вересня 2011 року є законною.

Суд зазначив, що здійснюючи ревізію позивача, складаючи акт та направляючи йому вимогу, відповідач діяв в межах повноважень, наданих йому чинним законодавством України, вимоги про усунення виявлених порушень ґрунтуються на законі і підлягають обов'язковому виконанню.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову та приймаючи нову постанову про задоволення позову, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що вимоги від 02 вересня 2011 року висунуті відповідачем поза межами наданих чинним законодавством повноважень та не у спосіб, визначений цим законодавством, що свідчить про їх незаконність.

Водночас апеляційний суд звернув увагу, що висуваючи у пунктах 1-4 вимоги до підприємства про відшкодування відповідних сум, відповідач діяв не у спосіб, передбачений чинним законодавством, зокрема статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Суд зазначив, що при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Таким чином, обов'язковою до виконання є вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Вимога органу контрольно-ревізійної служби щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю може бути зазначена у вимозі, але збитки не можуть бути примусово стягнуті шляхом такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відповідач пред'явив вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та стягнення, а відтак, оскільки збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, питання правильності їх обчислення є предметом судового дослідження при розгляді такого позову, а не у даній справі за позовом позивача як підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

З огляду на вищенаведене, апеляційний суд прийшов до висновку про протиправність оскаржуваної вимоги відповідача в цій частині.

Крім того, апеляційний суд звернув увагу, що вимоги від 02 вересня 2011 року, викладені у пунктах 6-8, є такими, що не відповідають приписам пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», за яким органи державної фінансової інспекції мають право на пред'явлення керівникам підприємств вимог щодо усунення вже виявлених порушень чинного законодавства.

Також не відповідає приписам пункту 35 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, вимога від 02 вересня 2011 року, викладена у пункті 8, згідно з якою від підприємства вимагається для недопущення в подальшій роботі, встановлених ревізією, порушень, визначити вину кожного працівника, причетного до встановлених порушень фінансової дисципліни та видати наказ по підприємству щодо притягнення відповідальних осіб, винних у встановлених ревізією порушеннях, до дисциплінарної та матеріальної відповідальності, оскільки встановлення винних осіб та притягнення їх до відповідальності згідно положень пункту 35 Порядку № 550 відноситься до повноважень самого відповідача.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із висновками судів першої та апеляційної інстанцій частково не погоджується із огляду на наступне.

Згідно з частиною 1 статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до підпункту 3.1.12 пункту 3.1 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 9 січня 2001 року № 111 (чинного на час виникнення спірних відносин), управління, відповідно до покладених на нього завдань, а також через підпорядковані йому контрольно-ревізійні підрозділи, має право, зокрема, звертатись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Контрольно-ревізійним відділом у м.Кривому Розі винесено вимогу від 02 вересня 2011 року за № 7-28/2746 «Про усунення порушень, виявлених в ході ревізії». При цьому оскаржувана вимога вказує, зокрема, на виявлені збитки, їх розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряється судом, який розглядає такий позов, тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій слід скасувати, у задоволенні позову відмовити із зазначених вище підстав.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року у справі № 21-40а14, від 15 квітня 2014 року у справі № 21-63а14, від 07 жовтня 2014 року № 21-368а14, від 27 січня 2015 року № 21-436а14.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Оскільки судами були повно і правильно встановлені обставини справи, однак при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій було допущено порушення норм матеріального права, ухвалені рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог з зазначених вище підстав.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 березня 2012 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову комунального підприємства "Житлово-експлуатаційна організація №45" до Контрольно-ревізійного відділу в м.Кривому Розі (Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області) про визнання протиправною та скасування вимоги відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 235-244-2 КАС України.

Судді: