Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"21" квітня 2016 р. м. Київ К/800/42762/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого Кравцова О.В.,

суддів Єрьоміна А.В.,

Черпіцької Л.Т.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 1 листопада 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2014 року у справі за позовом Департаменту капітального будівництва Одеської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекції в Одеській області, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Реставратор-1946» про визнання неправомірними дій, визнання протиправною та скасування вимоги в частині,-

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2011 року Департамент капітального будівництва Одеської обласної державної адміністрації (далі - позивач, Департамент будівництва) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) в Одеській області про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування частково пункту 2 та пункту 3 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Одеській області від 4 листопада 2011 року № 15-06-33-15/10254 «Про усунення виявлених ревізією фінансових порушень» (далі - Вимога № 15-06-33-15/10254).

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 1 листопада 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2014 року, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 Вимоги № 15-06-33-15/10254 в частині встановлення безпідставного завищення ТОВ «Реставратор-1946» вартості виконаних робіт та спричинення матеріальної шкоди (збитків) ГУКБ Одеської ОДА на суму 4 523 544 грн.; відображення по бухгалтерському обліку позивача дебіторської заборгованості підрядної організації ТОВ «Реставратор-1946» в сумі 4 523 544 грн.; проведення претензійно-позовної роботи з ТОВ «Реставратор-1946» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг; у разі не повернення коштів - стягнення з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоди на 4 523 544 грн. Визнано протиправним та скасовано пункт 3 Вимоги № 15-06-33-15/10254 в частині визначення, що внаслідок завищення підрядними організаціями вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт, в порушення вимог пункту 2.8.13 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом Держбуду України від 27 серпня 2000 року № 174, ГУКБ Одеської ОДА зайво нараховано та отримано коштів Державного бюджету на утримання служби замовника (витрати на технічний нагляд) на загальну суму 97 613,35 грн., у зв'язку з чим повернути до Державного бюджету зайво отримані кошти на утримання служби замовника в сумі 97 613,35 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, ДФІ в Одеській області, яка є правонаступником КРУ в Одеській області, звернулось до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просила скасувати вказані рішення судів попередніх інстанції в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення в цій частині - про відмову у задоволенні позову.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, установленому пунктом 2 частини першої статті 222 КАС України у зв'язку з неприбуттям належним чином повідомлених про час і місце судового засідання осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведеної посадовими особами КРУ в Одеській області ревізії фінансово-господарської діяльності Головного управління капітального будівництва Одеської обласної державної адміністрації за період з 1 січня 2010 року по 31 травня 2011 року складено акт від 28 вересня 2011 року № 06-19/601 (далі - Акт ревізії).

На підставі зафіксованих в Акті ревізії даних та з метою усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення у подальшому, відповідач пред'явив позивачу Вимогу № 15-06-33-15/10254 про усунення виявлених ревізією фінансових порушень, пунктом 2 якої зобов'язано відобразити по бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість підрядних організацій - ТОВ «Реставратор-1946» в сумі 4 602 210 грн., ТОВ «Пик-Строй» в сумі 233 230 грн., ТОВ «Шляхове будівництво Альтком» в сумі 156 700 грн., ТОВ «Ростдорстрой» в сумі 34 040 грн., ТОВ «Євродор» в сумі 29 640 грн.; провести претензійно-позовну роботу з вищевказаними підрядними організаціями щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг; у разі неповернення коштів стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду на вищезазначену суму. Пунктом 3 Вимоги № 15-06-33-15/10254 зобов'язано позивача повернути до Державного бюджету зайво отримані кошти на утримання служби замовника в сумі 99 580 грн.

Вважаючи вказані пункти 2, 3 Вимоги № 15-06-33-15/10254 незаконними, Головне управління капітального будівництва Одеської обласної державної адміністрації, правонаступником якого є Департамент будівництва, звернувся до суду з цим позовом.

Постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог Департамент будівництва в апеляційному порядку не оскаржував. Таким чином, суд касаційної інстанції переглядає рішення судів попередніх інстанцій у цій справі в частині задоволених позовних вимог.

Приймаючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не довів фактів завищення генпідрядною організацією ТОВ «Реставратор-1946» вартості виконаних робіт, а також зайвого нарахування та отримання позивачем коштів Державного бюджету на утримання служби замовника в розмірах, визначених в оскарженій Вимозі № 15-06-33-15/10254. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для скасування пункту 2 в частині та пункту 3 Вимоги № 15-06-33-15/10254.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не може погодитись із остаточним висновком судів попередніх інстанцій та вважає його помилковим з огляду на таке.

Згідно з пунктом 50 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Пунктами 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 20 липня 2011 року № 765 «Про утворення територіальних органів Державної фінансової інспекції» утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної фінансової інспекції шляхом перетворення територіальних органів Головного контрольно-ревізійного управління за переліком згідно з додатком. Установлено, що територіальні органи Головного контрольно-ревізійного управління, які перетворюються, продовжували виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам, які утворюються згідно з пунктом 1 цієї постанови.

Відповідно до підпункту 3.1.12 пункту 3.1 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 9 січня 2001 року № 111 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 січня 2001 року за № 37/5228; чинного на час виникнення спірних відносин), КРУ в Одеській області, відповідно до покладених на нього завдань, а також через підпорядковані йому контрольно-ревізійні підрозділи, має право, зокрема, звертатись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Водночас, згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 № 499/2011 (чинним на час виникнення спірних відносин, далі - Положення), Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, КРУ в Одеській області у пунктах 2, 3 Вимоги №15-06-33-15/10254 пред'явила позивачу вимоги про усунення порушень, виявлених під час ревізії.

При цьому оскаржувані пункти 2, 3 Вимоги № 15-06-33-15/10254 вказують на виявлені збитки, їхній розмір, їх стягнення та відшкодування.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряється судом, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Така правова позиція висловлена Верховним Судом України, зокрема у постановах від 15 квітня 2014 року (справи №№ 21-40а14, № 21-63а14), від 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14), від 21 квітня 2015 року (справа № 21-76а15), від 10 лютого 2015 року (справа № 21-632а14) і колегія суддів бере її до уваги.

З урахуванням викладеного, у задоволенні цього позову в частині визнання протиправними та скасування пункту 2 частково та пункту 3 Вимоги № 15-06-33-15/10254 необхідно відмовити.

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними та скасування пункту 2 частково та пункту 3 Вимоги № 15-06-33-15/10254, а тому рішення цих судів в означеній частині підлягають скасуванню.

Відповідно до частини першої статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Одеській області задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 1 листопада 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2014 року в частині задоволеного позову про скасування частково пункту 2 та пункту 3 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Одеській області від 4 листопада 2011 року № 15-06-33-15/10254 «Про усунення виявлених ревізією фінансових порушень» - скасувати, ухваливши в цій частині нове рішення - про відмову у задоволенні позову.

У решті рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Кравцов О.В.

Єрьомін А.В.

Черпіцька Л.Т.