Історія справи

Постанова КАС ВП від 30.12.2024 року у справі №640/1934/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 грудня 2024 року

м. Київ

справа №640/1934/20

провадження № К/990/5462/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2021 року (у складі головуючого судді - Пащенка К.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Кобаля М.І. ,суддів: Бужак Н.П., Костюк Л.О.) у справі №640/1934/20,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач,) в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 21.12.2019 №2061ц, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України та органів прокуратури, на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», з 24.12.2019 та рішення кадрової комісії №5 на підставі якого винесено наказ про звільнення;

- зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури України з 25.12.2019;

- зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України або іншій рівнозначній посаді в органах прокуратури України з 25.12.2019;

- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 25.12.2019 і до моменту прийняття судом рішення про поновлення на роботі.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що у ході проходження атестації під час співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності у членів комісії виник сумнів у правомірності зазначення у деклараціях за 2017-2018 роки вартості приватизованих земельних ділянок. Позивач вказував, що вартість земельних ділянок визначено на підставі їх нормативно-грошової оцінки, які були відомі на час заповнення декларацій, згідно з витягами із технічної документації. На думку позивача, рішення кадрової комісії та наказ про звільнення з посади прокурора є протиправними та дискримінаційними, прийнятими з істотними порушеннями.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.05.2021 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії №5 Генеральної прокуратури України, в частині про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 21.12.2019 №2061ц.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України або іншій рівнозначній посаді з 25.12.2019.

Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 25.12.2019 по 26.05.2021.

Допущено негайне виконання цього рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України або іншій рівнозначній посаді та стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за один місяць. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Cуд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у професійній етиці, доброчесності та компетентності позивача, без наведеного обґрунтування такого висновку. З огляду на прийняття оскаржуваного наказу про звільнення на підставі протиправного рішення кадрової комісії стосовно позивача, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення підлягає скасуванню, а позивач - поновленню на посаді.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.05.2021 змінено, виклавши абзац 5 резолютивної частини у наступній редакції:

«Стягнути з Офісу Генерального прокурора (адреса: 01001, м. Київ, вул. Різницька, 13/15, ідентифікаційний код - 00034051) на користь ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 ) середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 25.12.2019 року по 26.05.2021 року, в розмірі 580 254,34 грн. (п`ятсот вісімдесят тисяч двісті п`ятдесят чотири грн.. 34 коп.) без врахування обов`язкових платежів». В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.05.2021 залишено без змін.

6. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції, але вважав за необхідне змінити рішення суду першої інстанції в частині не зазначення судом першої інстанції стягнутої суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

7. Суди попередніх інстанції також зазначали, що здійснення перевірки способу життя особи та його співмірності з її доходами, а також перевірки законності набуття наявного у неї майна, відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції, а не атестаційної комісії. При цьому суди зауважили, що хоч проведення атестації належить до виключних повноважень атестаційної комісії, проте такі повноваження не є абсолютними і повинні здійснюватися у відповідності з приписами чинного законодавства та установленими ним межами.

8. Вирішуючи питання про поновлення позивача на посаді, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення кадрової комісії №5 не містить негативних висновків щодо результатів проходження позивачем тестування на знання законодавства та на загальні здібності та навички, що має наслідком успішне проходження позивачем зазначених етапів атестації. Суди попередніх інстанцій вважали, що ураховуючи те, що позивач пройшов обидва етапи атестації, а саме склав іспит у формі тестування, за результатами якого набрав необхідну кількість балів, та пройшов співбесіду і, при цьому, рішення кадрової комісії №5 щодо неуспішного проходження позивачем атестації не містить належних обґрунтувань, то фактично позивачем процедуру проходження етапів атестації завершено. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що для забезпечення ефективного захисту прав позивача останнього слід поновити на посаді прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України або іншій рівнозначній посаді з 25.12.2019.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї

9. Не погоджуючись із прийнятими у справі судовими рішеннями, Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

10. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статі 328 КАС України, вказує про відсутність висновку Верховного Суду стосовно питання застосування:

- пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX щодо визначеного цим Законом імперативу, що атестація прокурорів проводиться згідно з Порядком №221;

- пунктів 9 Закону розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX щодо того, що атестація прокурорів здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором, з урахуванням особливостей, визначених пунктом 7 цього розділу;

- пункту 12 Порядку №233 щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній етиці та доброчесності, професійній компетентності прокурора;

- пункту 17 Закону розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації;

- пунктів 12, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX щодо вмотивованості та обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурорами атестації та стосовно надання оцінки кадровою комісією дотримання вимог професійної компетентності при виконанні прокурорами практичного завдання.

11. Відповідач переконує Суд в тому, що висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації та наданих позивачем пояснень, а у рішенні кадрової комісії вказані конкретні обставини, виходячи з яких комісія дійшла висновку про наявність сумнівів в його доброчесності та професійній компетенції. На переконання відповідача, рішення кадрової комісії відповідає вимогам пункту 12 Порядку №233, а обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія, жодним нормативно-правовим актом не визначено.

12. Також, відповідач вважає, що не ґрунтуються на нормах матеріального права висновки судів щодо виключності повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) на перевірку декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та формування відповідних висновків.

13. Скаржник також наголошує на тому, що повноваження кадрової комісії є дискреційними, і суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил етичної поведінки та доброчесності, а також рівня професійної компетенції прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам. Кадрова комісія, на переконання відповідача, не зобов`язана юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кількома критеріїв.

14. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

15. Також, до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшло клопотання про приєднання до матеріалів справи доказів, в якому позивач, зокрема, зазначає, що успішно пройшов повторну атестацію і переведений на посаду в Офіс Генерального прокурора.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

16. Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора до Верховного Суду надійшла 10.02.2022.

17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.02.2022 визначено склад колегії суддів: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.

18. Ухвалою Верховного Суду від 11.04.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 у справі №640/1934/20.

19. Ухвалою Верховного Суду від 24.12.2024 Офісу Генерального прокурора відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень. Іншою ухвалою Суду від 24.12.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.10.2019 на ім`я Генерального прокурора прокурором відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури ОСОБА_1 складено заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

21. За результатами проведеної у межах атестації співбесіди, кадровою комісією №5 прийнято рішення від 03.12.2019 №5 «Про неуспішне проходження прокурором атестації».

22. Так, згідно з оскаржуваним рішенням П`ятої кадрової комісії, Комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо доброчесності та професійної компетентності, зокрема, у зв`язку з:

- некоректним відображенням даних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

- низьким рівнем знання законодавства у цій сфері;

- допущеними помилками при виконанні практичного завдання.

У зв`язку з викладеним, Комісією зроблено висновок про те, що прокурор відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 не пройшов атестацію.

23. На підставі Рішення кадрової комісії №5 від 03.12.2019, відповідно до статті 9 Закону України «Про прокуратуру», п.п. 2 п. 2 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», наказом Генерального прокурора Р. Рябошапки від 21.12.2019 №2061ц ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 24.12.2019.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

26. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

27. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.

28. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

29. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

30. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який набрав чинності з 25.09.2019, передбачено реформу системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.

31. У тексті Закону №1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами: «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

32. Згідно з пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

33. День початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України» (пункт 4 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).

34. Згідно з пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

35. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).

36. Згідно з пунктами 11, 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

37. За змістом пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

38. Пунктом 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.

39. Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

40. Згідно з пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

41. За змістом пунктів 2, 4 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 (далі - Порядок №221; у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин) атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

42. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора (пункт 7 розділу І Порядку №221).

43. Пунктом 8 розділу І Порядку №221 визначено, що за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

44. Відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

45. Пунктом 2 розділу IV Порядку №221 визначено, що до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

46. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу ІV Порядку №221).

47. Відповідно до пунктів 13, 14 розділу ІV Порядку №221 співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

48. Пунктом 15 розділу ІV Порядку №221 передбачено, що після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

49. Відповідно до пункту 6 розділу V Порядку №221 рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Відповідний наказ Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури може бути оскаржений прокурором у порядку, встановленому законодавством.

50. Пунктом 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233) визначено, що рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

51. Спір у цій справі виник у зв`язку із ухваленням П`ятою кадровою комісією рішення від 03.12.2019 №5 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, яке, у свою чергу, стало підставою для прийняття наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.

52. Судами попередніх інстанцій установлено, що на виконання вимог Закону №113-IX та Порядку № 221, ОСОБА_1 подав заяву про допуск до проходження атестації. Також підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, зокрема і щодо того, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації його буде звільнено з посади.

53. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди.

54. За наслідками проведення співбесіди з позивачем кадрова комісія прийняла спірне рішення про неуспішне проходження атестації, яке мотивовано невідповідністю позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

55. Матеріалами справи підтверджується, що згідно із Протоколом №1 від 03.12.2019 засідання кадрової комісії №5, комісія провела співбесіду з позивачем з метою виявлення його відповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. На голосування комісії було постановлено пропозицію щодо ухвалення рішення про успішне проходження атестації позивачем. Результати голосування: «За» - 0, «Проти» - 6. Рішення про успішне проходження атестації не ухвалено.

56. Таким чином, було ухвалено рішення про неуспішне проходження атестації позивачем.

57. Оцінюючи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, виходячи із пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів звертає увагу, що після подання касаційної скарги Верховним Судом вже надавалася оцінка щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

58. Так, Верховний Суд у постанові від 21.07.2022 у справі №560/215/20, дійшов висновків, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

59. Повертаючись до матеріалів цієї справи, змістовний аналіз оскаржуваного рішення свідчить про те, що причинами для прийняття рішення про непроходження позивачем атестації стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, які, у свою чергу, обґрунтовуються сумнівами щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності та доброчесності у зв`язку з:

- некоректним відображенням даних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

- низьким рівнем знання законодавства у цій сфері;

- допущеними помилками при виконанні практичного завдання.

60. У свою чергу, судами попередніх інстанцій установлено, що позивач пройшов перевірку, передбачену Законом України «Про очищення влади», та таємні перевірки доброчесності і відповідні довідки не містять негативної інформації щодо нього, а рішення оскаржуване рішення П`ятої кадрової комісії не містить посилань на перелік документів чи зібраних матеріалів, які підтверджують викладене у рішенні.

61. Протокол засідання П`ятої кадрової комісії №1 від 03.12.2019 також не містить деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача.

62. Ураховуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржуване рішення Комісії мотивів та належних обґрунтувань не містить, а П`ята кадрова комісія лише обмежилася посиланням на наявність сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності та доброчесності.

63. Отже, правильними є висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для скасування оскаржуваного рішення кадрової комісії з підстав його необґрунтованості та невмотивованості.

64. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їхня обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

65. При цьому, імперативні приписи пункту 12 Порядку №233 вимагають зазначення кадровою комісією мотивів та відповідних обставин як обов`язкової складової рішення про неуспішне проходження атестації. Такі вимоги є гарантією дотримання прав особи, щодо якої проводиться атестація.

66. Верховний Суд вже роз`яснював, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення.

67. У цій справі Верховний Суд уважає за необхідне звернути увагу, що відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації/окремого її етапу, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його судового оскарження згідно з пунктом 6 розділу V Порядку № 221. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або непроходження атестації прокурором у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.

68. Аналогічні висновки викладені у вже згаданій постанові від 21.07.2022 у справі №560/215/20, та які підлягають врахуванню під час розгляду цієї справи на підставі частини третьої статті 341 КАС України).

69. Слід також зазначити, що станом на день подання даної касаційної скарги Верховний Суд вже сформував правові висновки щодо застосування у подібних правовідносинах окремих пунктів розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди).

70. У постановах від 21.10.2021 у справі № 640/154/20, від 02.11.2021 у справах № 120/3794/20-а та №640/1598/20, від 04.11.2021 у справі № 640/537/20, від 02.12.2021 у справі № 640/25187/19, від 16.12.2021 у справі № 640/26168/19, від 22.12.2021 у справі №640/1208/20 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

71. Аналогічна правова позиція висловлена і в постанові Верховного Суду від 23.11.2023 у справі №140/4430/22.

72. Враховуючи наведене, не знаходять свого підтвердження доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, виходячи із пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

73. Додатково щодо висновку Комісії про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності у зв`язку із низьким рівнем знання законодавства та допущеними помилками при виконанні практичного завдання, колегія суддів зазначає, що оскаржуване рішення про неуспішне проходження позивачем атестації не містить у собі оцінки рівня професійної компетентності позивача з огляду на результати виконаного ним практичного завдання з належно викладеною мотивацією та підставами, за яких комісія дійшла таких висновків.

74. Мотиви в оскаржуваному рішенні Комісії «у зв`язку із низьким рівнем знання законодавства у цій сфері», «допущеними помилками при виконанні практичного завдання» та незгода окремих членів комісії із наданими відповідями, в контексті встановлених обставин та матеріалів справи, не може свідчити про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності.

75. Саме на кадрову комісію покладається обов`язок довести, що рівень орієнтування у чинному законодавстві, володіння практичними уміннями та навичками застосування норм законодавства прокурора є настільки низькими, що дає підстави вважати його професійно некомпетентним прокурором, тобто прокурором, нездатним виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури (подібний за змістом висновок висловлений Верховним Судом у постанові від 01.02.2024 у справі №640/25189/19).

76. Із приписів Порядку №221 випливає, що оцінка професійної компетентності прокурора включає також перевірку загальних здібностей та навичок прокурора, які, у свою чергу, встановлюються за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону.

77. У спірному ж рішенні Комісія обмежилася посиланням на, зокрема, низький рівень знання законодавства позивача без урахування того, що позивач успішно пройшов попередні етапи атестації.

78. Таким чином, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення кадрової комісії не може вважатися законним та обґрунтованим, а тому є протиправним та підлягало скасуванню.

79. Подібні за змістом висновки викладені Верховним Судом також у постанові від 01.08.2024 у справі №640/397/20.

80. Водночас, доходячи висновку про неправомірність оскаржуваного рішення кадрової комісії, суди попередніх інстанцій виходили також із того, що повноваження на перевірку декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та формування відповідних висновків, належить виключно Національному агентству з питань запобігання корупції, а у кадрової комісії таких повноважень не має. В контексті таких висновків, суди попередніх інстанцій послалися на постанову Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №814/886/17.

81. Колегія суддів зазначає, що згідно сформованих Верховним Судом висновків у цій категорії спорів, наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113-ІХ.

82. Так, встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

83. Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Верховного Суду від 16.12.2021 у справі №640/26168/19 та № 640/1787/20, від 14.07.2022 у справі № 640/1083/20, від 22.09.2022 у справі №200/7541/20-а

84. Посилання судів першої та апеляційної інстанцій на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 11.04.2018 у справі №814/886/17, є помилковим, оскільки правовідносини у такій справі не урегульовані приписами Закону №113-ІХ.

85. Отже, висновки судів першої та апеляційної інстанцій в цій частині ухвалені у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права.

86. Проте, враховуючи правильність висновків щодо необґрунтованості на невмотивованості спірного рішення П`ятої кадрової комісії і підстав для його скасування, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення слід змінити в частині мотивів часткового задоволення позовних вимог, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

87. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

88. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).

89. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

90. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

91. Колегія суддів вважає, що в контексті обставин цієї справи Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.

92. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 242 341 345 349 350 351 355 356 КАС України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року у справі №640/1934/20 змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду