Історія справи

Постанова КАС ВП від 28.08.2024 року у справі №640/18439/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2024 року

м. Київ

справа № 640/18439/20

адміністративне провадження № К/9901/47191/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2021 (суддя - Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2021 (судді - Мельничук В.П., Лічевецький І.О., Оксененко О.М.)

у справі №640/18439/20 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 21.02.2020 №49 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення»;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України внести до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, інформацію про зареєстроване повідомлення про початок будівельних робіт від 27.01.2020 №КВ06120027098.

В обґрунтування позовних вимог покликався на відсутність правових підстав для проведення позапланової перевірки та порушення процедури проведення такої перевірки, що призвело до винесення протиправного рішення.

ВСТАНОВЛЕНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що згідно будівельного паспорта від 26.07.2019 №382/19/012/010-19 збудовано будинок за адресою: АДРЕСА_1 загальною площею 349,3 кв.м, житловою площею 205,3 кв.м, який у жовтні 2019 року введено в експлуатацію відповідно до декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 16.10.2019 №КВ141192892357, зареєстрованої Департаментом ДАБК.

22.10.2019 за ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 та обслуговуючим кооперативом «Житлово-будівельний кооператив «Весна на вулиці Осінній» зареєстровано право власності на будинок за вищевказаною адресою, загальною площею 349,3 кв.м, житловою площею 205,3 кв.м, який складається з 10 кімнат. Наведене підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 25.10.2019 №186299097

До Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності внесено зміни в частині зазначення розміру загальної та житлової площі згаданого будинку. Як вбачається з витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 12.11.2019 №188420832, загальна площа будинку становить 2350 кв.м, житлова площа - 305 кв.м.

08.01.2020 до Департаменту ДАБК надійшов лист Прокуратури міста Києва від 02.01.2020 №04/2/4/1-1588-19 про здійснення нею процесуального керівництва у кримінальному провадженні №42019100000000124 за фактом незаконного будівництва по АДРЕСА_1 , невжиття посадовими особами уповноважених державних та контролюючих органів відповідних заходів до забудовників за вказаною адресою, погодження незаконного будівництва, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України, у зв`язку з чим зобов`язано в строк до 14.01.2020 надати до вказаної прокуратури документи та інформацію, що стосується вищевказаного об`єкта будівництва, та провести в строк до 14.01.2020 заходи державного архітектурно-будівельного контролю з питань дотримання службовими особами забудовників вимог містобудівного законодавства під час проведення будівельних робіт за вищевказаною адресою, про результати якого повідомити Прокуратуру міста Києва.

27.01.2020 замовник будівництва (Позивач) через електронний кабінет подав повідомлення про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція індивідуального (садибного) житлового будинку на АДРЕСА_1 », що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1). Вказане повідомлення автоматично зареєстроване за №КВ061200270398 за допомогою програмних засобів ведення Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництво об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про проведення позапланової перевірки» від 05.02.2020 №104 вирішено провести позапланову перевірку, зокрема, на предмет дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва «Реконструкція індивідуального (садибного) житлового будинку на АДРЕСА_1 ».

Згідно вказаного наказу перевірку призначено відповідно до Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю у сфері господарської діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, Положення про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.10.2015 №978 та на підставі необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 27.01.2020 №КВ 061200270398.

Згідно направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 05.02.2020 №б/н, призначення Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція індивідуального (садибного) житлового будинку на вул. Осіння, 59 у Святошинському районі міста Києва» щодо дотримання ОСОБА_1 вимог містобудівного законодавства здійснено на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 17.10.2016 №60.

Наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення» від 21.02.2020 №19 скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) «Реконструкція індивідуального (садибного) житлового будинку на вул. Осіння, 59 у Святошинському районі міста Києва», від 27.01.2020 №КВ061200270398, замовник ОСОБА_1 .

Управлінню дозвільних процедур доручено забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення запису щодо реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 27.01.2020 №КВ061200270398 з єдиного Реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництво об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Зазначений наказ виданий відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» від 13.04.2011 №466 та на підставі листа Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14.02.2020 №055-2001 (вх. від 15.02.2020 №073/1116).

Вважаючи наказ від 21.02.2020 №19 протиправним, Позивач звернувся до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2021, позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 21.02.2020 №49 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення».

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Департаментом ДАБК видано два накази про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція індивідуального (садибного) житлового будинку на вул. Осіння, 59 у Святошинському районі міста Києва»: від 05.02.2020 №104 та від 17.10.2016 №60, водночас Департамент ДАБК не надав суду доказів того, в межах якої саме перевірки ним виявлено порушення.

Також суди виходили з того, що відповідач не надав копію акта перевірки, складенням якого повинне закінчитися її проведення, і в якому зафіксований факт подання позивачем недостовірних даних в поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт.

Також суд першої інстанції виходив з того, що відсутність в матеріалах справи копії листа Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14.02.2020 №055-2001 не перешкоджає суду вирішити даний спір, оскільки на його запит надійшов лист від 11.02.2020 за №055/1128, який долучено до матеріалів справи.

Відмовляючи в задоволенні частини позовних вимог, суди виходили з того, що в ході судового розгляду справи судом не встановлено внесення Держархбудінспекцією відповідної інформації на підставі оскаржуваного наказу Департаменту ДАБК до Єдиного реєстру, відтак вимога про внесення інформації про зареєстроване повідомлення про початок будівельних робіт від 27.01.2020 № КВ06120027098 задоволенню не підлягає.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодився відповідач Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), подав касаційну скаргу.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, неправильно встановлено обставини справи, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку про часткове задоволення позовних вимог.

Зокрема, покликається на те, що Департаментом видано наказ від 05.02.2020 №104 «Про проведення позапланової перевірки», підставою чого слугувала необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт 27.01.2020 № КВ 061200270398, що прямо передбачено п. 7 Порядку №553.

Також покликається на те, що наказ Департаменту від 17.10.2016 №60 не був підставою для проведення перевірки позивача. Такий наказ був виданий відповідно до Закону, Порядку №553, Положення про управління контролю, затвердженого наказом Департаменту від 17.06.2016 №59, з метою належного здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю та є рішенням/документом організаційно-розпорядчого характеру.

Також покликається на те, що судом першої та апеляційної інстанції не в повній мірі досліджено, що враховуючи приписи Закону та п. 7 Порядку №553 у Департаменту була пряма підстава щодо призначення та проведення позапланової перевірки за вказаною адресою, однак суди першої та апеляційної інстанції, обмежились обставинами начебто порушення Департаментом порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю жодним чином не дослідивши питання обсягу та характеру порушень, які були зазначені останнім.

Також покликається на те, що скасування документів декларативного характеру може бути наслідком самостійного виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в декларації, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації) та шляхом здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Як на підставу касаційного оскарження відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 19.08.2020 у справі №826/6660/16 та від 30.06.2021 у справі №640/3659/19.

Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і постановити рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №3038-VI), замовник має право виконувати будівельні роботи після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України

Відповідно до частин 2, 3 статті 39-1 Закону №3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Після скасування реєстрації відповідного повідомлення або декларації замовник має право повторно надіслати повідомлення або подати декларацію згідно з вимогами, встановленими законодавством.

Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначається Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 «Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин Порядок №466).

Відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Підставами для проведення позапланової перевірки, серед іншого є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

Такі ж підстави проведення позапланової перевірки передбачені Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (Порядок №553).

Верховний Суд у постановах від 19.08.2020 у справі №826/6660/16, від 22.01.2021 у справі №640/11869/20, 25.10.2021 у справі №802/2080/16-а, від 14.02.2023 у справі №826/16509/18 зробив наступні висновки щодо застосування норм права:

«…факт подання наведених у надісланому повідомленні та у зареєстрованій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, може бути виявлений органом ДАБІ не лише за результатом проведеної перевірки. При цьому достатньою та необхідною правовою підставою для скасування органом архітектурно-будівельного контролю реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є встановлення факту наведення у них замовником недостовірних даних щодо правових підстав виконання будівельних робіт без належних документів чи відхилення від проектної документації, що дає підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом; закон не зобов`язує органи ДАБІ проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у декларації даних є очевидною"…».

Висновки судів першої та апеляційної інстанції щодо протиправності рішення відповідача про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та рішення про задоволення позовних вимог обґрунтовано, зокрема, тим, що висновки відповідача та саме скасування здійснене за відсутності акта перевірки дотримання позивачем вимог містобудівного законодавства.

Однак, враховуючи зазначене вище правове регулювання та висновки Верховного Суду такі висновки судів першої та апеляційної інстанції не можна визнати обґрунтованими.

Крім того, відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що оскаржуваним у цій справі наказом скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція індивідуального (садибного) житлового будинку на АДРЕСА_1 », від 27.01.2020 №КВ061200270398, замовник ОСОБА_1 .

Задовольняючи частково позовні вимоги та скасовуючи зазначений наказ, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позапланова перевірка позивача проведена з порушеннями, оскільки її проведення призначено наказом від 05.02.2020 №104, а в направленні на перевірку вказано від 17.10.2016 №60.

Водночас, як встановлено судами, проведення позапланової перевірки позивача призначено наказом від 05.02.2020 №104 і зумовлено необхідністю перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, що відповідає вимогам Закону №3038-VI та Порядку №553, про що зазначено і в направленні на перевірку.

За таких обставин, у відповідача були передбачені законом підстави для проведення позапланової перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт.

Відповідач, в обґрунтування своїх доводів, покликається на те, що зазначений в направленні наказ від 17.10.2016 №60 не стосувався призначення позапланової перевірки позивача, а є документом організаційно-розпорядчого характеру.

В порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення судами попередніх інстанцій таким доводам відповідача не надано оцінку.

Також, в порушення вимог статті 242 КАС України судами не надано оцінку тим обставинам, з якими відповідач пов?язував скасування права на початок виконання будівельних робіт та винесення оскаржуваного наказу і докази на підтвердження чи спростування наявності таких підстав не перевірено.

Натомість, такі фактичні обставини справи мають ключове значення для правильного вирішення справи з огляду на позицію та доводи відповідача, який покликається на неповне встановлення судами попередніх інстанцій обставин справи.

В силу визначених статтями 341 349 КАС України повноважень суду касаційної інстанції та меж касаційного перегляду суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Враховуючи викладене, касаційна скарга у цій справі підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового судового розгляду суду необхідно встановити зазначені у цій справі фактичні обставини щодо наявності підстав для скасування позивачу права на виконання будівельних робіт та на підставі досліджених доказів постановити рішення з дотриманням вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2021 у справі №640/18439/20 скасувати.

Справу №640/18439/20 направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук