Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 лютого 2020 року

Київ

справа №821/717/16

адміністративне провадження №К/9901/16945/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,

розглянув касаційну скаргу Херсонської міської ради на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 12.10.2016 у складі судді Варняка С.О. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 у складі колегії суддів: Яковлєвої О.В. (головуючий), Бойка А.В., Танасогло Т.М. у справі №821/717/16 за позовом Херсонської міської ради до Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Херсонська міська рада (далі - позивач, орган місцевого самоврядування) звернулась до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області (далі - відповідач, Інспекція), про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

2. Постановою від 12 жовтня 2016 року Херсонського окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини, що мають значення для вирішення справи:

3.1. Виконком Херсонської міської ради направив до відповідача листи: 25.03.2015 №Т-7102 стосовно самовільного зайняття земельної ділянки по АДРЕСА_1 .; 20.01.2016 №3-4-89 на виконання звернення фізичної особи стосовно самовільного зайняття земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 шляхом будівництва прибудови (аптеки) до магазину " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 .; 04.02.2016 №8-8802-11/12 щодо використання без правовстановлюючих та дозвільних документів земельної ділянки під розміщення літнього майданчика кафе " ІНФОРМАЦІЯ_2 ", орієнтовною площею 0,0100 кв. м. по АДРЕСА_3 ; 22.02.2016 №8-1012-17/11 щодо використання земельної ділянки орієнтовною площею 1,4725 га, по АДРЕСА_4 , під човновим причалом без оформлених документів на право користування; 21.03.2016 №02-37-104 щодо використання земельної ділянки по АДРЕСА_5 під розміщення літнього майданчика, на якому ведуться будівельні роботи, без правовстановлюючих та дозвільних документів; 24.03.2016 №02-37-104 щодо функціонування автостоянки за адресою: АДРЕСА_6 без рішень щодо відведення у власність або користування земельної ділянки; 04.04.2016 №Г-2724 на виконання звернення фізичної особи від 21.03.2016 №Г-2724 стосовно будівництва на земельній ділянці по АДРЕСА_7 ; 18.04.2016 №02-36-24 стосовно факту видалення зелених насаджень та проведення підготовчих робіт з будівництва на земельній ділянці біля будинку АДРЕСА_8 . У цих листах позивач, з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України від 12.11.2011 №1300, просив здійснити перевірку використання вказаних земельних ділянок.

3.2. Листами від 27.05.2016 №04-13/3109/751, від 10.03.2016 №04-13/3006/688, від 18.03.2016 №04-10/624/345, від 12.02.2016 №04-07/Б-6, від 26.04.2016 №04-10/1050/627, від 27.10.2015 №04-10/2622/2678, від 42.03.2015 №04-10/548/510 відповідач відмовив у проведенні перевірки, посилаючись на відсутність у Державної інспекції сільського господарства Херсонської області відповідної компетенції.

4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що Інспекція під час здійснення перевірок повинна керуватись приписами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V). Цей Закон не містить припису про проведення перевірок за зверненнями органів місцевого самоврядування. Окрім того, звернення стосувались використання земель комунальної власності під час здійснення благоустрою або можливого самовільного використання цих земельних ділянок. Тому суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що у цій сфері позивач має право здійснювати самостійно контрольні функції.

Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:

5. Позивач подав касаційну скаргу на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року. Просить оскаржені рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права. Орган місцевого самоврядування вказує на те, що суди під час розгляду справи не врахували вимоги Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року №963-IV (далі - Закон України №963-IV) у його взаємозв`язку із Законом України №877-V. На думку особи, яка подала касаційну скаргу, Закон України №963-IV є спеціальним по відношенню до Закону України №877-V. Тому відповідач зобов`язаний був проводити перевірки за зверненням позивача щодо дотримання вимог земельного законодавства фізичними особами та суб`єктами господарської діяльності з огляду на його функції і повноваження, визначені Законом України №963-IV, Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 459/2011.

6. Відповідачем відзив на касаційну скаргу не подано.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 08.02.2020 (надалі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. У свою чергу, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Згідно доводів касаційної скарги предметом спору у цій справі є спір щодо застосування відповідачем вимог Закону України №963-IV у його взаємозв`язку із Законом України №877-V.

10. Відповідно до преамбули Закону України №963-IV він визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

11. За своїм змістом вказаний закон визначає: принципи здійснення державного контролю; органи, які його здійснюють; повноваження цих органів і їх посадових осіб. Проте у Законі України №963-IV відсутні норми, що визначають порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, підстави для проведення позапланових перевірок.

12. Відповідно до преамбули Закону України №877-V цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

13. У статті 1 Закону України №877-V (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій; спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.

14. Згідно частини 1 статті 6 цього Закону (у редакції на час спірних правовідносин) визначено виключні підстави для здійснення позапланових заходів, якими є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

15. Системний аналіз вказаних норм права свідчить, що норми Закону України №877-V встановлюють додаткові, понад встановлені Законом України №963-IV, умови реалізації повноважень відповідача у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель щодо порядку і підстав проведення позапланових перевірок. Вони визначають межі дії прав та здійснення обов`язків посадовими особами відповідача під час здійснення заходів позапланового контролю. Тобто, забезпечують більш повне та однозначне врегулювання правовідносин у сфері здійснення державного контролю за використанням і охороною земель.

16. Тому суд касаційної інстанції приходить до висновку, що у спірних правовідносинах норми Закону України №877-V є спеціальними по відношенню до норм Закону України №963-IV. Вони повинні були застосовуватись під час здійснення функцій державного контролю (нагляду) відповідачем і суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи вірно застосували вказані норми права.

17. За встановлених обставин та законодавчого врегулювання суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позапланова перевірка під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель відповідачем, з огляду на приписи частини 1 статті 6 Закону України №877-V, не могла бути проведена на підставі звернення позивача чи його виконавчого органу.

18. У зв`язку з наведеним суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення оскаржених судових рішень, що відповідно до статті 350 КАС України у редакції до 08.02.2020 є підставою для залишення постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року і ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року без змін, а касаційної скарги Херсонської міської ради - без задоволення.

Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року №460-IX, статтями 327, 344, 349, 350 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Херсонської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя: Шарапа В.М.

Судді: Тацій Л.В.

Чиркін С.М.