Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.02.2020 року у справі №182/1903/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №182/1903/17

адміністративне провадження №К/9901/15487/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №182/1903/17

за позовом ОСОБА_1 до Нікопольської міської ради, Нікопольського міського голови Фісака Андрія Петровича про визнання протиправним і скасування рішення, визнання протиправними дії міського голови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, прийняту в складі: головуючого судді Сафронової С.В., суддів Чепурнова Д.В., Мельника В.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Нікопольської міської ради (далі - відповідач-1), Нікопольського міського голови Фісака Андрія Петровича (далі - відповідач-2) із вимогами:

1.1. визнати протиправним і скасувати рішення Нікопольської міської ради від 30 березня 2017 року №88-18/VII «Про внесення змін до Положення про Громадську спостережну раду»;

1.2. визнати протиправними дії Нікопольського міського голови Фісака Андрія Петровича під час унесення до порядку денного, голосування, прийняття та підписання рішення Нікопольської міської ради від 30 березня 2017 року №88-18/VII «Про внесення змін до Положення про Громадську спостережну раду».

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення було прийняте без попереднього обговорення, хоча за своїм характером воно є регуляторним актом, на процедуру прийняття якого поширюється дія Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Рішенням Нікопольської міської ради від 24 квітня 2015 року №11-61/VI затверджено Положення про Громадську спостережну раду Нікопольської територіальної громади (далі - Положення).

4. Відповідно до пункту 2.1 Положення Громадська спостережна рада є органом Нікопольської територіальної громади, який створено на засадах безпосередньої участі громадян міста у місцевому самоврядуванні для ефективної взаємодії між владою та громадою, врахування громадської думки при формуванні програм соціально-економічного розвитку міста.

5. Рішенням Нікопольської міської ради від 26 лютого 2016 року № 15-5/VII створено Громадську спостережну раду в кількості 15 осіб, до складу якої увійшов ОСОБА_1 як представник Громадської організації «Нікопольська міська організація ветеранів органів внутрішніх справ України».

6. Рішенням Нікопольської міської ради від 30 березня 2017 року №88-18/VII Положення про Громадську спостережну раду Нікопольської територіальної громади доповнено новим пунктом, відповідно до якого Громадська спостережна рада припиняє свою діяльність у разі, якщо її персональний склад становить менше 2/3 від її загального складу або у разі визнання діяльності Громадської спостережної ради незадовільною.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

7. Постановою Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 26 травня 2017 року адміністративний позов задоволено частково:

7.1. визнано протиправним рішення Нікопольської міської ради від 30 березня 2017 року №88-18/VII «Про внесення змін до положення про Громадську спостережну раду».

7.2. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

8. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, у зв`язку з чим на процедуру його прийняття поширюються особливості, установлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

9. Оскільки передбачених указаним законом процедур під час прийняття оскаржуваного рішення відповідач не застосував, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що таке рішення є протиправним.

10. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 серпня 2017 року постанову Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 26 травня 2017 року скасував і прийняв нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовив.

11. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції зазначив про помилковість висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуване позивачем рішення є регуляторним актом.

12. Як зазначив суд апеляційної інстанції, Громадська спостережна рада Нікопольської територіальної громади не є суб`єктом господарювання, а Положення про Громадську спостережну раду не спрямоване на правове регулювання господарських відносин, у зв`язку з чим відповідач під час підготовки, обговорення та прийняття оскаржуваного рішення про внесення змін до цього Положення не був зв`язаний процедурою, яка застосовується для прийняття регуляторних актів.

13. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що, звертаючись до суду, позивач не обґрунтував, яким чином оскаржуване рішення порушує його особисте право чи інтерес, що свідчить про відсутність предмету захисту в суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення й залишити в силі рішення суду першої інстанції.

15. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильних висновків про те, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом.

16. Позивач наполягає на тому, що суд апеляційної інстанції не врахував, що Нікопольська міська рада, затверджуючи 24 квітня 2015 року Положення про Громадську спостережну раду, визначила його як регуляторний акт, результативність якого відстежувалась Нікопольською міською радою згідно з Положенням про порядок підготовки, прийняття та визначення ефективності регуляторних актів, затвердженим рішенням Нікопольської міської ради від 27 квітня 2011 року №187.

17. З урахуванням викладеного позивач уважає, що будь-які зміни до цього Положення мали прийматись із реалізацією процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

18. Позивач також уважає хибними висновки суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення не порушує його прав. Як зазначає позивач, він є членом територіальної громади і має право вирішувати самостійно питання місцевого значення, у тому числі у складі органу громадського контролю.

19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 зазначив, що суд апеляційної інстанції повно та всебічно встановив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.

20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

21. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

22. 05 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

23. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.

24. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

25. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

26. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

28. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

29. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

30. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. Відповідно до частини четвертої статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

32. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

33. Відповідно до частини 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

34. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначені в Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі - Закон №1160-IV).

35. Відповідно до статті 3 Закону №1160-IV дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності. Дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи.

36. Частиною першою статті 1 Закону №1160-IV передбачено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

37. Також цією нормою визначено зміст поняття «регуляторний акт», під яким розуміється акт:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

38. Водночас регуляторна діяльність - це діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Під регуляторним актом Закон №1160-IV розуміє нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських та/або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання. Отже, регуляторний акт має особливу природу та приймається уповноваженим регуляторним органом для правового регулювання відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

40. Суд апеляційної інстанції правильно керувався тим, що оскаржуване позивачем рішення відповідача не має ознак регуляторного акта.

41. Суд зазначає, що Положення про Громадську спостережну раду, затверджене рішенням Нікопольської міської ради від 24 квітня 2015 року №11-61/VI, визначає правовий статус, порядок формування, склад і повноваження Громадської спостережної ради.

42. Так, відповідно до пункту 2.1 Положення, спостережна рада є органом Нікопольської територіальної громади, який створено на засадах безпосередньої участі громадян міста у місцевому самоврядуванні для ефективної взаємодії між владою та громадою, врахування громадської думки при формуванні програм соціально-економічного розвитку міста.

43. Пунктом 4 Положення передбачено, що до компетенції спостережної ради належить, зокрема, здійснення громадського контролю за діяльністю комунальних підприємств, установ, організацій; за тарифами на послуги; за раціональним використанням фінансових та матеріальних ресурсів.

44. Отже, Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що Громадська спостережна рада не є суб`єктом господарювання, а відповідне Положення не містить норми права, що спрямовані на правове регулювання господарських відносин.

45. Таким чином, правильними є висновки суду апеляційної інстанції, що на процедуру прийняття оскаржуваного рішення, яким було доповнено Положення про Громадську спостережну раду, дія Закону №1160-IV не розповсюджується.

46. Суд також погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваним рішенням не порушуються права позивача у публічно-правовій сфері.

47. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

48. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

49. Аналогічні за змістом положення містяться у частині першій статті 2, частині першій статті 5 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

50. Зміст указаних норм процесуального закону дає підстави для висновку, що особа має право звернутися до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

51. Керуючись завданням адміністративного судочинства, задоволені в адміністративному судочинстві можуть бути вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

52. Отже, у розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

53. Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні, індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

54. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

55. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

56. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

57. Переглянувши оскаржуване судове рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду апеляційної інстанції у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

58. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

59. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

60. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

61. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року в справі №182/1903/17 залишити без змін.

62. Судові витрати не розподіляються.

63. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко