Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.03.2018 року у справі №813/3380/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2020 року

Київ

справа №813/3380/17

адміністративне провадження №К/9901/42305/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №813/3380/17

за позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - першого заступника голови Львівської обласної ради Білоуса Андрія Васильовича - про визнання нечинними та скасування рішень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Грень Н.М., і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, ухвалену в складі: головуючого судді Матковської З.М., суддів Затолочного В.С., Шавеля Р.М.

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Львівської обласної ради (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - першого заступника голови Львівської обласної ради Білоуса Андрія Васильовича (далі - Білоус А.В.) - із вимогами:

1.1. визнати нечинним і скасувати рішення Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №413 «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік»;

1.2. визнати нечинним і скасувати рішення Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №414 «Про обрання першого заступника голови Львівської обласної ради».

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржувані рішення відповідачем прийняті з грубим порушенням процедури, зокрема без розроблення та оприлюднення відповідних проєктів рішень, ознайомлення із ними депутатів ради.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Рішенням Львівської обласної ради VII скликання від 19 листопада 2015 року №5 «Про обрання першого заступника голови обласної ради» депутатку ОСОБА_1 обрано першим заступником голови Львівської обласної ради.

4. 15 лютого 2017 року голови депутатських фракцій у Львівській обласній раді VII скликання звернулися до голови Львівської обласної ради з пропозицією заслухати звіти першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради про результати їхньої діяльності за 2016 рік; долучили відповідні проєкти рішень Львівської обласної ради та просили доручити профільній постійній комісії Львівської обласної ради їх розглянути.

5. Розпорядженням голови Львівської обласної ради від 04 квітня 2017 року №550 скликано VIII позачергову сесію Львівської обласної ради VII скликання, до проєкту порядку денного якої уключено питання про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік.

6. Рішенням VIII позачергової сесії Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №412 затверджено порядок денний VIII позачергової сесії Львівської обласної ради VII скликання, пунктом 2 якого передбачено розгляд проєкту рішення «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік».

7. За наслідками обговорення в сесійній залі, унесений до порядку денного позачергової сесії Львівської обласної ради проєкт рішення «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік» 55-ма голосами «за» був прийнятий за основу.

8. Після прийняття проєкту рішення «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік» за основу депутат обласної ради П. Жукровський озвучив пропозицію депутатів Львівської обласної ради про доповнення проєкту рішення «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік», узятого за основу, такими положеннями:

8.1. пункт 2 проєкту рішення після слів «Визнати роботу першого заступника голови Львівської обласної ради П. Дворянин» доповнити словом «незадовільною»;

8.2. доповнити проєкт рішення пунктом 3 такого змісту: «Достроково припинити повноваження першого заступника голови Львівської обласної ради Дворянин Парасковії Ярославівни без припинення повноважень депутатки обласної ради з 05 квітня 2017 року».

9. Розглянувши зазначену пропозицію, Львівська обласна рада VII скликання прийняла рішення від 05 квітня 2017 року №413 «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік», яким вирішила визнати роботу першого заступника голови Львівської обласної ради П.Дворянин незадовільною і достроково припинити її повноваження як заступника голови Львівської обласної ради з 05 квітня 2017 року, не припиняючи її повноважень як депутатки цієї ради.

10. Рішенням Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №414 «Про обрання першого заступника голови Львівської обласної ради» першим заступником голови Львівської обласної ради обрано Білоуса А.В.

11. Не погоджуючись з указаними рішеннями, позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2017 року адміністративний позов задоволено частково:

12.1. визнано нечинним і скасовано рішення VIII позачергової сесії Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №413 «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік».

12.2. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

13. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що відповідно до частини третьої статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини третьої статті 121 Регламенту Львівської обласної ради VII скликання питання про дострокове припинення повноважень першого заступника голови Львівської обласної ради може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.

14. Проаналізувавши протокол VIІI позачергової сесії Львівської обласної ради VIІ скликання від 05 квітня 2017 року, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що пропозицію достроково припинити повноваження позивачки як першого заступника голови Львівської обласної ради висловлено депутатом П.Жукровським одноособово.

15. Водночас суд першої інстанції не погодився з аргументами відповідача, що депутат П.Жукровський озвучував ініціативу 40 депутатів Львівської обласної ради, пославшись на те, що з доданих до пропозиції аркушів із підписами указаних депутатів неможливо зробити висновок про наявність у них волевиявлення внести на розгляд Львівської обласної ради питання щодо дострокового припинення повноважень першого заступника голови Львівської обласної ради.

16. Також суд першої інстанції погодився з аргументами позивачки про те, що рішення Львівської обласної ради про дострокове припинення повноважень першого заступника голови Львівської обласної ради було прийнято з порушенням процедури, передбаченої Регламентом Львівської обласної ради, зокрема проєкт такого рішення не був поданий до Львівської обласної ради через її апарат, що позбавило депутатів і відповідні постійно діючі комісії можливості ознайомитися із ним і підготувати відповідні зауваження.

17. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 лютого 2018 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2017 року скасував і ухвалив нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовив.

18. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції керувався тим, що повноваження першого заступника голови обласної ради можуть бути припинені, якщо відповідна ініціатива підтримана не менш як третиною депутатів обласної ради, шляхом таємного голосування більшістю голосів депутатів відповідної ради.

19. Суд апеляційної інстанції зазначив про помилковість висновків суду першої інстанції про те, що пропозиція про дострокове припинення повноважень позивачки була висунута депутатом П. Жукровським одноособово, адже невід`ємною частиною такої пропозиції був лист-ініціатива на п`яти аркушах, підписаний 40 депутатами Львівської обласної ради, що в сукупності дають підстави стверджувати, що в спірних правовідносинах П.Жукровський звертався із пропозицією, яка була підтримана більш як третиною депутатів Львівської обласної ради.

20. Суд апеляційної інстанції також не погодився із висновками суду першої інстанції щодо порушень Регламенту Львівської обласної ради під час прийняття оскаржуваного рішення. Як зазначив суд апеляційної інстанції, в спірних правовідносинах питання щодо дострокового припинення повноважень позивачки як першого заступника Львівської обласної ради було наслідком визнання його роботи незадовільною і було реалізовано шляхом доповнення рішення про прийняття звіту про діяльність першого заступника голови Львівської обласної ради за 2016 рік, що спростовує аргументи позивачки про необхідність розроблення відповідного проєкту з його реєстрацією в апараті Львівської обласної ради.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

21. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, і в цій частині прийняти нове, про повне задоволення адміністративного позову.

22. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про те, що в спірних правовідносинах відповідачем було дотримано вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в України» та положення Регламенту Львівської обласної ради під час розгляду питання про дострокове припинення повноважень першого заступника Львівської обласної ради.

23. Позивачка доводить, що в спірних правовідносинах депутати Львівської обласної ради у кількості не менш як третини від її складу з пропозицією про дострокове припинення повноважень першого заступника голови Львівської обласної ради не зверталися.

24. На думку позивачки, суд першої інстанції дійшов правильних висновків про те, що зі змісту пропозиції депутата Львівської обласної ради П.Жукровського неможливо встановити, що з пропозицією про внесення доповнень до рішення від 05 квітня 2017 року №413 «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік», у частині дострокового припинення повноважень першого заступника Львівської обласної ради, П.Жукровський звертався від імені 40 депутатів, що зазначені в листі-ініціативі або, що останній був уповноважений висловлювати волю указаних депутатів.

25. Позивачка також наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання нечинним і скасування рішення Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №414, адже, усупереч вимог Регламенту Львівської обласної ради, проєкт такого рішення через виконавчий апарат Львівської обласної ради не подавався і до порядку денного не включався.

26. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суд апеляційної інстанції повно та всебічно встановив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішень немає.

27. Указана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 20 березня 2018 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

28. Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2018 року за вказаною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

29. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

30. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

31. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Відповідно до частини четвертої статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

33. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

34. Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

35. Частиною першою статті 56 Закону № 280/97-ВР передбачено, що обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради.

36. Згідно з частиною другою статті 56 Закону № 280/97-ВР заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень із числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.

37. Відповідно до частини третьої статті 56 Закону № 280/97-ВР повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.

38. Частиною п`ятою статті 56 Закону № 280/97-ВР установлено, що у випадках, передбачених частинами третьою та четвертою цієї статті, відповідна особа звільняється з посади заступника (першого заступника) голови ради з дня припинення її повноважень.

39. Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається із пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

40. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

41. Рішенням Львівської обласної ради VII скликання від 26 січня 2016 року №59 затверджено Регламент Львівської обласної ради VII скликання (далі - Регламент).

42. Відповідно до частин першої, третьої статті 66 Регламенту рішення обласної ради з будь-яких питань ухвалюються на пленарному засіданні після їхнього обговорення. Зауваження, поправки, доповнення до проєкту рішення подаються письмово голові засідання, у тому числі і під час обговорення. Подані поправки і доповнення до проєкту рішення ставляться на голосування.

43. Частиною першою статті 91 Регламенту передбачено, що на голосування ставляться всі пропозиції і поправки, що надійшли й не були відхилені.

44. Відповідно до частини третьої статті 91 Регламенту голова засідання може відмовити ініціаторові пропозиції чи поправки поставити на голосування запропонований ним текст, якщо текст сформульований нечітко або не стосується обговорюваного питання, суперечить раніше ухваленим рішенням, повторює за суттю відхилений радою текст. Процедурне рішення з цього приводу може ухвалюватися радою без обговорення.

VI. Позиція Верховного Суду

45. Обласну раду очолює голова, який має першого заступника та заступника, що обираються відповідною радою в межах строку її повноважень із числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування.

46. У своїй діяльності перший заступник, заступник обласної ради є підзвітними раді, а їхні повноваження можуть бути достроково припинені шляхом таємного голосування більшістю голосів ради на її пленарному засіданні на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

47. Отже, питання щодо дострокового припинення повноважень першого заступника обласної ради може буди предметом розгляду сесії відповідної ради, якщо воно ініційоване не менш як третиною депутатів ради.

48. Як установлено судом апеляційної інстанції, 05 квітня 2017 року відбулася VIII позачергова сесія Львівської обласної ради VII скликання, на якій розглядалося питання про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік.

49. Заслухавши звіт першого заступника голови Львівської обласної ради VII скликання Дворянин П.Я., від депутата Львівської обласної ради П.Жукровського надійшла пропозиція, підтримана 40 депутатами, про доповнення проєкту рішення Львівської обласної ради щодо звіту першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік положеннями про визнання незадовільною роботи першого заступника голови Львівської обласної ради і про дострокове припинення її повноважень.

50. Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що зміст пропозиції депутата Львівської обласної ради П.Жукровського про доповнення проєкту рішення Львівської обласної ради щодо звіту першого заступника голови Львівської обласної ради в сукупності з доданим до неї переліком підписів 40 депутатів Львівської обласної ради за «дострокове припинення повноважень першого заступника голови Львівської обласної ради VII скликання» не давали підстав для висновку про те, що така пропозиція була одноособовою ініціативою депутата П.Жукровського.

51. Арґументи скаржника про порушення Львівською обласною радою вимог Регламенту, суть яких зводиться до того, що повноваження першого заступника голови Львівської обласної ради не можуть бути достроково припинені рішенням щодо звіту про його діяльність, проєкт якого таких положень не передбачав, Суд відхиляє.

52. Суд зазначає, що депутат обласної ради має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів. Зокрема, депутати обласних рад наділені повноваженнями висловлювати пропозиції і зауваження з усіх питань, що відносяться до повноважень відповідної ради.

53. Цьому праву кореспондує передбачена Регламентом Львівської обласної ради процедура розгляду питань порядку денного, яка передбачає, що за наслідками голосування за проєкт рішення слідує етап виступів депутатів із пропозиціями до проголосованого за основу проєкту рішення.

54. Аналіз положень частини третьої статті 66 Регламенту в поєднанні з положеннями частин першої і третьої статті 91 Регламенту дає підстави для висновку, що на голосування ставляться усі пропозиції і поправки, за умови, що вони стосуються обговорюваного питання.

55. У спірних правовідносинах повноваження позивачки як першого заступника голови Львівської обласної ради були достроково припинені рішенням, прийнятим за наслідками заслуховування його звіту про результати діяльності за попередній рік.

56. В аспекті викладеного Суд зазначає, що діяльність районної ради, її органів, посадових осіб ґрунтується на колективному, вільному обговоренні і вирішенні питань, гласності, законності та відповідальності і підзвітності перед радою утворених нею органів, обраних або призначених посадових осіб.

57. Підзвітність посадових осіб відповідній раді як принцип діяльності органів місцевого самоврядування передбачає, що рада наділена повноваженнями оцінювати ефективність виконання такими особами своїх повноважень та покладених на них завдань, і застосовувати до них заходи відповідальності, зокрема достроково припиняти їхні повноваження.

58. Таким чином, Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що запропоновані депутатом П.Жукровським правки до проєкту рішення «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік», якими передбачалося визнати її роботу незадовільною і достроково припинити її повноваження, перебувають у змістовно-логічному зв`язку із суттю питання, що розглядалося, і є оцінкою відповідної групи депутатів стану виконання позивачкою повноважень першого заступника голови Львівської обласної ради.

59. Отже, доводи скаржника стосовно того, що рішення про дострокове припинення повноважень першого заступника голови Львівської обласної ради не могло бути прийнятим шляхом унесення відповідних поправок до проєкту рішення «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік» є безпідставними.

60. За викладених обставин правильними є висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в частині скасування рішення Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №413 «Про звіт першого заступника голови Львівської обласної ради про діяльність за 2016 рік».

61. Вимоги позивачки щодо скасування рішення Львівської обласної ради VII скликання від 05 квітня 2017 року №414 «Про обрання першого заступника голови Львівської обласної ради» є похідними, а тому Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про їхню безпідставність.

62. Інші доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків і вимагають здійснення судом касаційної інстанції переоцінки обставин справи, що виходить за межі завдань і повноважень суду касаційної інстанції.

63. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

64. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

65. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

66. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду апеляційної інстанції в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

67. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

68. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

69. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

70. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року в справі 813/3380/17 залишити без змін.

71. Судові витрати не розподіляються.

72. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко