Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2020 року

м. Київ

справа № 804/5700/16

адміністративне провадження № К/9901/23137/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Турової О. М., суддів Барановського Р. В., Турлакової Н. В.) від 03 березня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Мельника В. В., суддів Сафронової С. В., Чепурнова Д. В.) від 17 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконуючого обов`язки голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру Цвяха Олега Миколайовича, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним та часткове скасування наказу,

УСТАНОВИВ:

У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Виконуючого обов`язки голови Державної служби України з питань геодезії картографії та кадастру Цвях Олега Миколайовича (далі - в.о. голови Держгеокадастру Цвях О. М., Держгеокадастр відповідно), Держгеокадастру, у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ в.о. голови Держгеокадастру Цвях О. М. від 05 серпня 2016 року № 202 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» у частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 15 серпня 2014 року № 011778.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що оскаржуваний наказ прийнятий з порушенням вимог ст. 68 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) без направлення подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката позивача до Держгеокадастру. Крім того, позивачка вважала, що лист Кваліфікаційної комісії від 03 серпня 2016 року № 16/427, за результатами якого прийнятий спірний наказ, не надає можливості перевірити саму суть порушення та встановити факт грубого порушення ОСОБА_1 вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 03 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року, відмовив у задоволенні позову.

Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у червні 2017 року ОСОБА_1 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 березня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року і ухвалити нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ОСОБА_1 зазначила, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням вимог чинного законодавства України, оскільки суди попередніх інстанцій не в повному обсязі з`ясували обставини, які мають значення для правильного вирішення адміністративного спору, що призвело до невідповідності висновків судів обставинам справи. За позицією скаржниці, наказ в.о. голови Держгеокадастру Цвях О. М. від 05 серпня 2016 року № 202 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» у частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 15 серпня 2014 року № 011778 є протиправним та незаконним і підлягає скасуванню.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11 вересня 2017 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 січня 2020 року призначив цю справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 23 січня 2020 року.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.

Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 здійснювала діяльність інженера-землевпорядника на підставі кваліфікаційного сертифіката від 15 серпня 2014 року № 011778, виданого відповідно до протоколу рішення Кваліфікаційної комісії від 31 липня 2014 року № 7.

Судами попередніх інстанцій установлено, що під час зазначеної вище діяльності позивачкою було здійснено розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 на підставі рішення Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області.

Відповідно до висновку Управління Держгеокадастру у Дніпропетровському районі Дніпропетровської області від 18 лютого 2016 року № ДП/0572 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 не було погоджено з підстав невідповідності розробленої документації із землеустрою ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Закону України від 06 вересня 2012 року № 5245-VІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» (далі - Закон № 5245-VІ).

19 липня 2016 року Держгеокадастр звернувся до Кваліфікаційної комісії з поданням, у якому, зокрема, зазначалося, що у зв`язку із отриманою від Головних управлінь Держгеокадастру в областях та м. Києві інформацією про прийняття територіальними органами Держгеокадастру в районах та їх кадастровими реєстраторами рішень про відмову у погодженні документації із землеустрою, Держгеокадастр направляє на розгляд Кваліфікаційній комісії інформацію щодо порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою сертифікованими інженерами-землевпорядниками, за участі яких розроблено документацію із землеустрою та документацію з оцінки земель, у тому числі й щодо ОСОБА_1 .

Згідно з протоколом засідання Кваліфікаційної комісії від 02 серпня 2016 року № 8 останньою одноголосно (12 «за») ухвалено рішення про звернення до Держгеокадастру з поданням про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 15 серпня 2014 року № 011778 у зв`язку із встановленим фактом грубого порушення нею вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, а саме: наявністю негативного висновку Відділу Держгеокадастру у Дніпропетровському районі від 18 лютого 2016 року № ДН/0572 про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району з підстав невідповідності розробленої документації із землеустрою ч. 4 ст. 122 ЗК України та Закону № 5245-VІ, оскільки ОСОБА_1 не враховувала, що повноваження по розпорядженню земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності (за межами населеного пункту) не належать до компетенції органів місцевого самоврядування.

На підставі вказаного протоколу засідання Кваліфікаційною комісією в порядку ст. 68 Закону № 858-IV складено подання від 03 серпня 2016 року № 16/427 про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженерів-землевпорядників, у тому числі і ОСОБА_1 , яке разом із витягом з протоколу засідання Кваліфікаційної комісії від 02 серпня 2016 року № 8 направлено на адресу Держгеокадастру.

Наказом Держгеокадастру від 05 серпня 2016 року № 202 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» анульовано кваліфікаційні сертифікати інженерів-землевпорядників згідно з додатком, у тому числі й кваліфікаційний сертифікат ОСОБА_1 від 15 серпня 2014 року № 011778 (п. 5 Додатку до наказу).

Вважаючи зазначений вище наказ протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду з даним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.

Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.

Проаналізувавши наведені в касаційних скаргах доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.

Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що наказ в. о. голови Держгеокадастру Цвяха О. М. від 05 серпня 2016 року № 202 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» прийнятий на підставі та в межах і у спосіб передбачений чинним законодавством.

Колегія суддів погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою та регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначено Законом № 858-IV.

Відповідно до ст. 26 Закону № 858-IV передбачено, що розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно зі ст.28 Закону № 858-IV розробники документації із землеустрою зобов`язанні дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

За приписами ст. 60 Закону № 858-IV визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

Частиною 17 ст. 66 Закону № 858-IV передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин: а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника; б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до ст. 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.

Стаття 68 Закону № 858-IV визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою. Зокрема, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень (…) органів державної влади та місцевого самоврядування робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою (…).

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії. Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 28 січня 2016 року № 11, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 лютого 2016 року за № 265/28395 (далі - Порядок № 11).

Відповідно до п. 19 та 20 розд. ІІІ Порядку № 11 Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою (…).

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії. Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

З системного аналізу наведених норм вбачається, що законодавець наділив повноваженнями Держгеокадастр здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Комісія, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, у яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

При цьому законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держземагентством України (ст. 61-1 Закону № 858-IV); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (ст. 68 Закону № 858-IV).

Колегія суддів також наголошує на тому, що жодною вищенаведеною правовою нормою не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії саме як до органу державної влади у порядку ст. 68 Закону № 858-IV, як і не встановлено ст. 61-1 цього Закону імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника на підставі грубого порушення нею вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Так, судами попередніх інстанцій установлено, що Держгеокадастр звернувся до Кваліфікаційної комісії з відповідним поданням від 19 липня 2016 року № 32-28-0.23-11958/2-16, у якому, зокрема, зазначалося, що у зв`язку із отриманою від Головних управлінь Держгеокадастру в областях та м. Києві інформацією про прийняття територіальними органами Держгеокадастру в районах та їх кадастровими реєстраторами рішень про відмову у погодженні документації із землеустрою, Держгеокадастр направляє на розгляд Кваліфікаційній комісії інформацію щодо порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою сертифікованими інженерами-землевпорядниками, за участі яких розроблено документацію із землеустрою та документацію з оцінки земель, у тому числі ОСОБА_1 .

Як зазначалося вище, 02 серпня 2016 року Кваліфікаційна комісія одноголосно ухвалила рішення про звернення до Держгеокадастру України з поданням про анулювання позивачці кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника у зв`язку із встановленим фактом грубого порушення нею норм і правил у сфері землеустрою, а саме: наявністю негативного висновку Відділу Держгеокадастру у Дніпропетровському районі від 18 лютого 2016 року № ДН/0572 про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району, з підстав невідповідності розробленої документації із землеустрою ч. 4 ст. 122 ЗК України та Закону № 5245-VІ, оскільки ОСОБА_1 не враховано, що повноваження по розпорядженню земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності (за межами населеного пункту) не належить до компетенції органів місцевого самоврядування.

Відповідно п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 25-6 п. 4 вказаного Положення визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить до відповідної кваліфікаційної (екзаменаційної) комісії подання про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), а оцінювачів - кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

Виходячи з наведеного, колегія суддів вважає вірними твердження судів першої та апеляційної інстанцій про дотримання Держгеокадастром установленої законом процедури звернення до Кваліфікаційної комісії.

Колегія суддів також не погоджується з доводами скаржниці, що відповідач протиправно позбавив її сертифікату інженера-землевпорядника на основі акту, складеного за результатами здійснених заходів державного нагляду, оскільки оскаржуваний наказ прийнятий на підставі письмового звернення Держгеокадастру України, що передбачено ст.68 Закону № 858-IV.

Крім того, неспростованим є факт наявності негативного висновку Відділу Держгеокадастру у Дніпропетровському районі від 18 лютого 2016 року № ДН/0572 про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства, відомості стосовно оскарження якого в матеріалах справи відсутні. Таким чином, рішення уповноваженого органу, на підставі якого був прийнятий вищезазначений Наказ є не зміненим, не скасованим, тобто чинним.

Необґрунтованими є також доводи ОСОБА_1 про допущення нею звичайної технічної помилки, оскільки відповідно до ч. 6 ст. 25 Закону № 858-IV відповідність документації із землеустрою положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою засвідчується: у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою; в електронній формі - електронним цифровим підписом сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою, згідно із законодавством про використання електронного цифрового підпису.

При цьому, Кваліфікаційна комісія рішенням, оформленим протоколом її засідання від 02 серпня 2016 року № 8, установила факт грубого порушення, допущеного ОСОБА_1 , та вирішила звернутися до Держгеокадастру України з поданням про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 15 серпня 2014 року № 011778.

Виходячи з наведеного, Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про правомірність спірного наказу в.о. голови Держгеокадастру Цвях О. М. від 05 серпня 2016 року № 202 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» у частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 15 серпня 2014 року № 011778, та відсутність законних підстав для його скасування.

За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 березня 2017 року та ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, усебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).

Згідно з ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 березня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Саприкіна

Судді

А. А. Єзеров

С. М. Чиркін