Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2020 року

Київ

справа №813/995/18

адміністративне провадження №К/9901/67851/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Нагачівської сільської ради Яворівського району Львівської області, виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради Яворівського району Львівської області Манько Олени Іванівни про визнання протиправними і скасування рішення та розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року (головуючий суддя Гулик А.Г.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (головуючий суддя Попко Я.С., судді Онишкевич Т.В., Обрізко І.М.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Нагачівської сільської ради Яворівського району Львівської області (далі - Нагачівська сільська рада) і виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради Манько О.І., в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати рішення XIII сесії VII скликання Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209 "Про дострокове припинення повноважень голови Нагачівської сільської ради";

- визнати протиправним і скасувати розпорядження виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради Манько О.І. від 13.02.2018 №02 "Про звільнення з посади голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 ";

- поновити його на посаді голови Нагачівської сільської ради з 16.03.2017;

- стягнути з Нагачівської сільської ради середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01.02.2018 по дату ухвалення рішення у справі.

2. Позов обґрунтував тим, що оскаржуване рішення Нагачівської сільської ради про дострокове припинення його повноважень як сільського голови прийняте з порушенням вимог Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) і Регламенту роботи цієї сільської ради в частині проведення таємного голосування з питання висловлення недовіри сільському голові, відсторонення його від посади, визначення порядку денного сесії ради, а також відсутності посилання на конкретну підставу для дострокового припинення повноважень, що передбачені частинами першою і другою статті 79 Закону №280/97-ВР, та наведення порушень, допущених ним під час виконання обов`язків голови сільської ради. Водночас розпорядження виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради від 13.02.2018 дублює рішення сільської ради, що законом не передбачено. На думку позивача, він має бути поновлений на посаді з 16.03.2017, при цьому час вимушеного прогулу слід рахувати з 01.02.2018, оскільки до 31.01.2018 він фактично продовжував виконувати повноваження сільського голови і отримував заробітну плату.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року визнано поважними причини пропуску позивачем строку звернення до суду та поновлено пропущений строк.

4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано рішення ХІІІ сесії VII скликання Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209 "Про дострокове припинення повноважень голови Нагачівської сільської ради". Відмовлено у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування розпорядження виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради Манько О.І. від 13.02.2018 №02 "Про звільнення з посади голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 ", поновлення ОСОБА_1 на посаді голови Нагачівської сільської ради з 16.03.2017 та стягнення з Нагачівської сільської ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 01.02.2018 по дату винесення судового рішення в адміністративній справі.

5. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність і наявність підстав для скасування рішення Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209 з огляду на те, що ні в рішенні, ні у протоколі засідання від 16.03.2017 №13 не зазначено конкретної підстави, перелічених у статті 79 Закону №280/97-ВР, для припинення повноважень сільського голови, а також конкретних норм Конституції України або Законів України, які порушив позивач, якими діями чи бездіяльністю він порушив права і свободи громадян та здійснення яких саме повноважень, що віднесені Законом №280/97-ВР до його компетенції, ним не забезпечено, якими доказами це підтверджується. Крім того, судами встановлено порушення Регламенту VII скликання Нагачівської сільської ради при вирішенні цього питання, а саме: в частині порядку подання пропозицій з питань, які виносяться на розгляд ради, та в частині внесення до протоколу засідання і порядку денного питання про дострокове припинення повноважень сільського голови. Разом з тим, суди виходили з того, що вказане рішення не набрало чинності та не зумовило звільнення позивача з посади. У свою чергу розпорядження виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради від 13.02.2018 самостійно скасовано відповідачем у розпорядженні від 03.05.2018 №24, що вказує на відсутність підстав для його скасування. Відтак повноваження позивача як сільського голови у встановленому порядку не припинені, тому немає підстав для поновлення його на посаді з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

6. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, неповне встановлення обставин справи, просить скасувати судові рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення про задоволення позову.

7. За доводами позивача, внесення змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, проведення в органах Казначейства зміни особи, яка має право першого підпису документів сільської ради, припинення виплати заробітної плати свідчать про звільнення його із займаної посади. У зв?язку з цим та з метою забезпечення юридичної визначеності правовідносин, які існували між ним і сільською радою з 16.03.2017 по 31.01.2018, вважає, що єдиним способом захисту його порушеного права є поновлення на займаній посаді з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

8. У відзиві на касаційну скаргу Нагачівська сільська рада просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, указуючи на їх законність і обґрунтованість.

9 Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

10. ОСОБА_1 обраний на посаду сільського голови с. Нагачів 15.11.2015.

11. На засіданні XIII сесії VII скликання Нагачівської сільської ради 16.03.2017, на якому були присутні 13 із 14 обраних депутатів, розглядалися, зокрема такі питання (протокол засідання від 16.03.2017 №13):

- про звіт голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 щодо виконання покладених на нього обов`язків за 2016 рік. За результатами поіменного голосування вказаний звіт визнано незадовільним (задовільно - 3, незадовільно -10);

- про внесення змін до порядку денного, а саме: включення до нього питання про недовіру голові Нагачівської сільської ради Дацку С.С. За результатами поіменного голосування: за - 10, утрималося - 3, проти - 0;

- про відсторонення голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 від займаної посади. За результатами таємного голосування: за - 10, проти - 2, утрималося - 0.

12. Рішенням XIII сесії VII скликання Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №208 визнано незадовільним звіт голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 про виконання покладених на нього обов`язків за 2016 рік.

13. Рішенням XIII сесії VII скликання Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209 на підставі статті 79 Закону №280/97-ВР достроково припинено повноваження голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1

14. Розпорядженням голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 від 20.03.2017 №1а зупинено дію рішення від 16.03.2017 №208.

15. Розпорядженням голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 від 20.03.2017 №2а зупинено дію рішення від 16.03.2017 №209.

16. Розпорядженням секретаря Нагачівської сільської ради від 31.01.2018 №1 призначено Манько О.І. виконуючим обов`язки голови Нагачівської сільської ради з 31.01.2018.

17. Розпорядженням виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради Манько О.І. від 13.02.2018 №02 "Про звільнення з посади голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 " на підставі статті 79 Закону №280/97-ВР і рішення від 16.03.2017 №209 позивача звільнено із займаної посади з 16.03.2017.

18. Розпорядженням виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради Манько О.І. від 03.05.2018 №24 "Про відмінення розпорядження №2 від 13.02.2018" відмінено розпорядження від 13.02.2018 №02 як таке, що не передбачене чинним законодавством.

V. Позиція Верховного Суду

19. За приписами частин першої і третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

20. Сторони погодилися з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог про скасування рішення ХІІІ сесії VII скликання Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209, тому Суд не переглядає судові рішення в цій частині.

21. Предметом касаційного оскарження є розпорядження виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради Манько О.І. від 13.02.2018 №02, а також питання поновлення ОСОБА_1 на посаді сільського голови і виплати йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

22. Згідно з абзацом першим частини другої статті 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

23. Частиною третьою статті 79 Закону №280/97-ВР встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

24. У силу пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади з підстав, зазначених в абзаці першому частини другої цієї статті, - з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень.

25. Відповідно до частини четвертої статті 59 Закону №280/97-ВР рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

26. Таким чином, правовою підставою для дострокового припинення повноважень і звільнення сільського, селищного, міського голови з посади є, зокрема рішення відповідної ради, яке, за загальним правилом, набирає чинності з дня його ухвалення, а в разі його зупинення сільським, селищним, міським головою - після повторного розгляду рішення відповідною радою і підтвердження нею попереднього рішення двома третинами депутатів від загального складу ради.

27. Виходячи з цього, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що рішення ХІІІ сесії VII скликання Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209, дію якого було зупинено розпорядженням сільського голови від 20.03.2017 №2а, а повторний розгляд і підтвердження рішення сільською радою не проводилися, не набрало чинності і не є правовою підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади.

28. Аналіз статті 79 Закону №280/97-ВР не вказує також на необхідність дублювання рішення ради актом посадової особи місцевого самоврядування, тому розпорядження виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради від 13.02.2018 №02 "Про звільнення з посади голови Нагачівської сільської ради ОСОБА_1 " прийнято без достатньої правої підстави.

29. Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону №280/97-ВР вбачається, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

30. Однак, як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

31. Ураховуючи скасування розпорядження виконуючого обов`язки голови Нагачівської сільської ради від 13.02.2018 №02 згідно з розпорядженням від 03.05.2018 №24, суди першої та апеляційної інстанцій мотивовано виходили з того, що суб?єкт владних повноважень виправив допущені ним порушення і відсутні підстави для повторного скасування цього рішення в судовому порядку.

32. При зверненні до суду з позовом ОСОБА_1 вказував на те, що до 31.01.2018 він продовжував виконувати обов`язки сільського голови, що підтверджується табелями обліку робочого часу, відомостями про нарахування заробітної плати, наказом про відбуття у відпустку, індивідуальними відомостями про застраховану особу тощо.

33. Водночас з 01.02.2018 позивач уважав себе звільненим з посади, пов?язуючи цей юридичний факт з наступними обставинами: прийняттям Нагачівською сільською радою рішення від 24.12.2017 №292 про передачу печатки сільради секретарю сільради до вирішення питання у Городоцькій прокуратурі згідно з поданою заявою депутатів; передачею печатки секретарю сільради Манько О.І. відповідно до акта прийому-передачі від 31.01.2018; припиненням виплати йому заробітної плати з 01.02.2018; державною реєстрацією змін до відомостей про керівника юридичної особи, проведеною 02.02.2018 за заявою секретаря сільської ради Манько О.І. на підставі рішень Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209 "Про дострокове припинення повноважень голови Нагачівської сільської ради" і від 16.03.2017 №211 "Про тимчасове покладення виконуючого обов`язків сільського голови на секретаря сільської ради", розпорядження секретаря Нагачівської сільської ради від 31.01.2018 №1 "Про виконання обов`язків голови Нагачівської сільської ради".

34. Проте, як правильно відзначили суди попередніх інстанцій, рішення Нагачівської сільської ради від 16.03.2017 №209 не набрало чинності у зв?язку з його зупиненням сільським головою і не було підставою для дострокового припинення повноважень останнього, тому події, що мали місце, починаючи з 31.01.2018, не змінили в юридичному розумінні ситуацію з перебуванням позивача на посаді сільського голови.

35. У силу приписів частин першої і другої статті 235 Кодексу законів про працю України працівник підлягає поновленню на роботі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу в разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу.

36. Оскільки повноваження ОСОБА_1 як сільського голови не були припинені у встановленому законом порядку, то обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для прийняття рішення про поновлення позивача на посаді і виплату йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

37. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

38. Суди першої та апеляційної інстанцій повно і всебічно встановили обставини справи, дали їм належну юридичну оцінку, правильно застосували норми матеріального і процесуального права, тому відсутні підстави для скасування або зміни прийнятих ними рішень.

Керуючись статтями 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська