Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 серпня 2025 року

м. Київ

справа № 260/11146/23

адміністративне провадження № К/990/25250/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Соколова В.М., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції адміністративну справу №260/11146/23

за позовом керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави до Державного біотехнологічного університету, третя особа - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області про зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Першого заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, прийняту у складі судді Бідонько А.В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2025 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді: Чалого І.С., суддів: Катунова В.В. , Ральченка І.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2023 року керівник Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- зобов`язати Державний біотехнологічний університет привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту сховище №24048, що знаходиться за адресою: м. Ужгород, пул. Гагаріна, 8 (на даний час вул. Карпатської України) та перебуває на балансі Державного біотехнологічного університету з метою використання його за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.

2. На обґрунтування позовних вимог керівником Закарпатської обласної прокуратури було зазначено про те, що спір у цій справі стосується бездіяльності Державного біотехнологічного університету, на балансі якого перебуває захисна споруда цивільного захисту, яка є непридатною до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`ю цивільного населення, через неможливість їх укриття у разі військової небезпеки. Отже, протиправна бездіяльності відповідача у сфері цивільного захисту населення суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини, у тому числі учасників освітнього процесу, що є і підставою для звернення до суду із цим позовом.

3. Керівник Закарпатської обласної прокуратури посилається на статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на те, що у разі відсутності органу уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку набуває статусу позивача. Ураховуючи, що суб`єкт, наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави у випадку неналежного утримання балансоутримувачем фонду захисних споруд відсутній, тому прокуратура звертається до суду з цією позовною заявою самостійно в інтересах держави.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

4. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 січня 2024 року відкрито спрощене позовне провадження у справі №260/11146/23.

5. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 січня 2024 року клопотання представника відповідача про передачу справи за підсудністю задоволено. Адміністративну справу №260/11146/23 за позовом Закарпатської обласної прокуратури до Державного біотехнологічного університету, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області, про зобов`язання вчинити дії, передано за підсудністю до Харківського окружного адміністративного суду.

6. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року прийнято до розгляду адміністративну справу № 260/11146/23.

7. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2025 року, позов керівника Закарпатської обласної прокуратури до Державного біотехнологічного університету, третя особа: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області про зобов`язання вчинити певні дії, залишено без розгляду.

8. Суди мотивували свої рішення тим, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

9. Суди звернули увагу на те, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. При цьому, відсутність у державного органу (ДСНС) повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

10. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду, в даному випадку зумовлено виключно обраним прокурором способом захисту у вигляді спонукання до вжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту сховища №24048. Втім, законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2025 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Перший заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду.

12. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Закарпатська обласна прокуратура посилається на помилкове тлумачення судами приписів статті 131-1 Конституції України, ключовим для застосування якої є поняття "інтерес держави", визначення якого розкрито в Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №З-рп/99. Також скаржник посилається на частину третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру", згідно з якою прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Тому виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

13. У касаційній скарзі позивач зазначає, що у цій справі суб`єктом, який бездіє всупереч інтересам держави, є Державний біотехнологічний університет, який набув статусу відповідача, а прокурор набув статусу позивача з тієї підстави, що відсутній орган, до компетенції якого належать повноваження оскаржувати в суді таку бездіяльність, що повністю узгоджується з вимогами ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. ст. 4 5 19 53 КАС. Отже, спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я під час військової агресії.

14. Закарпатська обласна прокуратура, з посиланням на приписи частини п`ятої статті 53 КАС України, констатує, що у зв`язку з відсутністю органу, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (оскільки ДСНС не є таким органом, через відсутність відповідних повноважень на звернення до суду з такою категорією позовів), є підстави для звернення прокурора до суду, як самостійного позивача, з метою необхідності захисту інтересів держави, внаслідок допущеної відповідачами бездіяльності та порушення передбаченого законодавством порядку використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій щодо забезпечення конституційних прав громадян на захист життя та здоров`я.

ІV. Позиція інших учасників справи

15. Відповідач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

16. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Соколова В.М., Уханенка С.А., 23 червня 2025 року відкрито касаційне провадження за скаргою Першого заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2025 року.

17. Підставою для відкриття провадження є оскарження судових рішень, зазначених у частині другій статті 328 КАС України та посилання скаржника у касаційній скарзі на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.

18. Заступником генерального прокурора надіслано до Верховного Суду клопотання про передачу цієї справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

19. Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2025 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 21 серпня 2025 року.

VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

20. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

21. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.

22. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

23. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

24. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

25. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

26. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

27. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

28. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

29. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

30. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

31. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

32. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

33. Ці дві підстави для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді відрізняються як за передумовами, так і за наслідками.

34. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається. Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.

35. У разі відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення захисту законних інтересів держави або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

36. У цій справі, обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначив про те, що на балансі Державного біотехнологічного університету перебуває захисна споруда цивільного захисту сховище № 24048, що знаходиться за адресою: м. Ужгород, пул. Гагаріна, 8 (на даний час вул. Карпатської України). Вказане приміщення перебуває у неналежному стані. При цьому відповідачами не вжито належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисну споруду цивільного захисту, що суперечить інтересам держави та територіальної громади, а обраний прокурором спосіб захисту права спрямований на захист інтересів держави, зокрема, на захист країни в умовах збройної агресії, а також на захист життя та здоров`я людей.

37. Також прокурор зазначав, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та її територіальні органи, на які покладені функції з реалізації державної політики з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, не уповноважені на звернення до суду з вимогами про зобов`язання власника привести захисну споруду цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, у зв`язку з цим з позовом прокурор звертається самостійно. Також своє звернення до суду прокурор обґрунтував відсутністю державного органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

38. Верховний Суд у пункті 43 постанови від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22 звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

39. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

40. Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

41. Кодексом цивільного захисту України урегульовані відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

42. Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.

43. Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об`єктів укриття населення в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.

44. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

45. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

46. Аналіз наведених законодавчих приписів Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що контролюючим органом у сфері захисту населення в частині утримання захисних споруд цивільного захисту є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.

47. Наведене спростовує доводи касатора про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об`єктів укриття до використання за призначенням.

48. Таким чином Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України.

49. Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту Верховний Суд виходить з приписів Закону України № 2228-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки", проте доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

50. Також Верховним Судом беруться до уваги норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".

51. Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання "з інших підстав, визначених законом" не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов`язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.

52. Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.

53. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

54. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

55. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

56. Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).

57. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

58. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у взаємозв`язку з Положенням №1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.

59. Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена.

60. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

61. Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту та Положенню №1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об`єктів цивільного стану (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.

62. Також Верховний Суд наголошує, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

63. Аналогічна правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі № 120/17511/23.

64. Верховний Суд також звертає увагу, що підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.

65. За діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

66. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з неналежним обґрунтуванням підстав звернення до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування оскаржуваних судових рішень відсутні.

67. Щодо заявленого заступником Генерального прокурора клопотання про передачу цієї справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, то колегія суддів виходить з такого.

68. На обґрунтування заявленого клопотання, з посиланням на частину першу статті 346 КАС України, заступник Генерального прокурора зазначає про необхідність відступу від висновку Верховного Суду у справі №120/17511/23 щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду в інтересах держави з позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належного утримання захисної споруди.

69. Верховний Суд звертає увагу, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, провадження №11-377апп18).

70. Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи.

71. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15.09.2020 у справі № 5017/1221/2012 указала, що необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.

72. Отже, необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду повинна мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.

73. Верховний Суд наголошує, що основним завданням Верховного Суду відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення сталості та єдності судової практики. Відтак, для відступу від правової позиції, раніше сформованої Верховним Судом, необхідно встановити, що існує об`єктивна необхідність такого відступу саме у конкретній справі.

74. Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

75. Однакове й уніфіковане застосування правових норм зумовлює загальнообов`язковість і передбачуваність закону, рівність перед законом і правову визначеність, яка є складовою верховенства права. На цьому акцентувала увагу Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у Висновку №20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону.

76. Проаналізувавши мотиви заявника стосовно необхідності відступу від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 02.07.2025 у справі №120/17511/23, Верховний Суд дійшов висновку про те, що вони не містять фундаментальних обґрунтувань щодо підстав для відступу від правової позиції, викладеної у вказаній постанові суду касаційної інстанції, при цьому заявник фактично не погоджується із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у наведеній постанові, а його доводи зводяться до власного суб`єктивного тлумачення характеру спірних правовідносин.

77. З огляду на зазначене, оскільки заступник Генерального прокурора не обґрунтував наявності підстав для відступу від відповідного висновку, а саме не довів його помилковість, неефективність, необґрунтованість, неузгодженість, Верховний Суд уважає відсутніми підстави для відступу від правового висновку, викладеного у постанові від 02.07.2025 у справі №120/17511/23, а тому у задоволенні клопотання про передачу цієї справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду слід відмовити.

78. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

79. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не підтвердилися за результатами касаційного перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

80. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень у цій справі.

81. Ураховуючи, що оскаржувані судові рішення, переглянуті судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VIІ. Судові витрати

82. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Відмовити у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи №260/11146/23 на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

2. Касаційну скаргу Першого заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення.

3. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2025 року у справі №260/11146/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: В.М. Соколов

С.А. Уханенко