Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.11.2020 року у справі №320/2915/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року

м. Київ

справа № 320/2915/20

адміністративне провадження № К/9901/30819/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В.,

Соколова В. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30.06.2020 (головуючий суддя - С. В. Харченко)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2020 (головуючий суддя - І. О. Лічевецький, судді - В. О. Аліменко, О. М. Оксененко)

у справі № 320/2915/20

за позовом ОСОБА_1

до Одеської обласної прокуратури

про визнання незаконним та скасування наказу, визнання незаконною бездіяльності, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Прокуратури Одеської області, в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати наказ прокурора Одеської області № 51 від
28.02.2006 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким ОСОБА_1 звільнений з посади помічника прокурора Малиновського району міста Одеси та з органів прокуратури Одеської області за скоєння ганебного вчинку, який порочить його як працівника прокуратури та дискредитує органи прокуратури;

- визнати незаконною бездіяльність прокуратури Одеської області щодо відмови у поновленні ОСОБА_1 на посаді в органах прокуратури Одеської області;

- поновити ОСОБА_1 на відповідній посаді в органах прокуратури Одеської області;

- стягнути з прокуратури Одеської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28.02.2006 до дня поновлення на посаді.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.06.2020, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2020, позовну заяву ОСОБА_1 до Прокуратури Одеської області про визнання протиправною бездіяльності, скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повернуто позивачу з усіма доданими до неї матеріалами.

3. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ОСОБА_1 звернувся до суду з порушенням місячного строку звернення до адміністративного суду, та ним не надано суду доказів, які б свідчили про існування обставин, що об'єктивно перешкоджали йому звернутись з даним позовом до суду у межах строків, встановлених законом, а судом з позовної заяви та доданих до неї матеріалів не встановлено підстав для визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

4. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на грубе порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати.

5. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що ключовою підставою повернення позовної заяви позивачеві є те, що наказ Прокурора Одеської області "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" №51, від 26.02.2006 був оскаржений позивачем з порушенням встановленого строку на оскарження, передбаченого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим, ухвалою по справі від 06.04.2020 про залишення позовної заяви без руху, позивачу було запропоновано подати до суду заяву про поновлення строку, посилаючись на вимоги статті 121 Кодексу адміністративного судочинства України та вчинити інші дії для належного оформлення позовної заяви відповідно до статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України. На думку позивача, такі висновки суду прямо суперечать приписам Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)", де закріплено, що під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтями 47, 79, 80, 114, 122, 162, 163, 164, 165, 169, 177, 193, 261, 295, 304, 309, 329, 338, 342, 363 Кодексу адміністративного судочинства України, а також інші процесуальні строки щодо зміни предмета або підстави позову, збільшення або зменшення розміру позовних вимог, подання доказів, витребування доказів, забезпечення доказів, а також строки звернення до адміністративного суду, подання відзиву та відповіді на відзив, заперечення, пояснень третьої особи щодо позову або відзиву, залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, пред'явлення зустрічного позову, розгляду адміністративної справи, апеляційного оскарження, розгляду апеляційної скарги, касаційного оскарження, розгляду касаційної скарги, подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами продовжуються на строк дії такого карантину. На переконання позивача, статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, який був прийнятий Верховною Радою України відповідно до Конституції України, беззаперечно являється імперативною нормою права, нормою прямої дії, згідно до якої на законодавчому рівні, починаючи з 02.04.2020 в Україні запроваджено спеціальний порядок здійснення адміністративного судочинства уповноваженими судами в частині того, що строки звернення з позовом до адміністративного суду, регламентовані статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України, автоматично продовжуються на строк дії такого карантину. Крім того, позивач вказує про те, що мотивувальною частиною оскаржуваної ухвали судом першої інстанції з невизначених підстав, в порушення статей 247, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, взагалі не вжито ніяких заходів щодо прийняття процесуального рішення стосовно інших заявлених позовних вимог: щодо визнання противоправною бездіяльності відповідача, щодо скасування наказу про звільнення позивача, та про стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, які, відповідно до частини 1 статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України є пов'язаними позовними вимогами.

Позиція інших учасників справи

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

7. Ухвалою Верховного Суду від 30.11.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1.

8. Ухвалою Верховного Суду від 17.03.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Нормативне врегулювання

9. Відповідно до частини 1 статті 118 Кодексу адміністративного судочинства України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

10. За змістом статті 121 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли статті 121 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено неможливість такого поновлення.

Встановлений судом процесуальний строк може бути продовжений судом за заявою учасника справи, поданою до закінчення цього строку, чи з ініціативи суду.

Якщо інше не встановлено законом, заява про поновлення процесуального строку розглядається судом, у якому належить вчинити процесуальну дію, стосовно якої пропущено строк, а заява про продовження процесуального строку, встановленого судом, - судом, який встановив строк, у письмовому провадженні.

Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк.

Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов'язку вчинити відповідну процесуальну дію.

Про поновлення або продовження процесуального строку, відмову у поновленні або продовженні процесуального строку суд постановляє ухвалу, яка не пізніше наступного дня з дня її постановлення надсилається особі, яка звернулася із відповідною заявою.

11. Частиною 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого Частиною 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України або іншими законами.

12. Відповідно до частин 3 , 5 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для захисту прав, свобод та інтересів особи частин 3 , 5 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

13. Пунктом 17 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

14. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду встановлені статтею 123 Кодексу адміністративного судочинства України, частинами першою та другою якої передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

15. Відповідно до частини 6 статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов'язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

16. Частиною 1 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених Частиною 1 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

17. Згідно із пунктами 3, 5 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим пунктами 3, 5 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

Оцінка Верховного Суду

18. Системний аналіз статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України дає підстави для висновку, що законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.

19. Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.

20. Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів).

21. При цьому "повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

22. У справі, що розглядається, судами встановлено, що 27.03.2020 позивач звернувся до суду з позовом з вимогами про визнання незаконним та скасування наказу прокурора Одеської області № 51 від 28.02.2006.

23. В обґрунтування поважності причин пропуску строку, позивач зазначає, що він був позбавлений можливості звернутися до суду у місячний строк з даною позовною заявою, оскільки оцінка фактам, які стали підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного наказу, могла бути надана виключно під час розгляду кримінальної справи № 1512/8331/2012.

24. З приводу наведених обставин суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач об'єктивно був обізнаний про наявність оскаржуваного наказу та підстави його прийняття, з огляду на наявність кримінального провадження.

25. Крім того, Верховний Суд у постанові від 06.06.2018 у справі № 804/5529/15 зазначив, що ні наявність кримінального провадження, ні перебування під вартою не унеможливлюють звернення позивача до суду за захистом своїх прав через представника у встановлений законодавством строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатись про порушення такого права.

26. Таким чином, враховуючи те, що позивачем пропущений встановлений законом строк звернення до суду з даними позовними вимогами, належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом позивачем не наведено та не доведено, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність поважних причин для поновлення строку звернення до суду з даним позовом.

27. Верховний Суд наголошує, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

28. Слід зауважити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини набувають ознак стабільності.

29. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії ", справа "Девеер проти Бельгії").

30. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання.

Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

31. Практики Європейського суду з прав людини свідчить про те, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, Європейський суд з прав людини виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, відтак, у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних, об'єктивних, непереборних, не залежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.

32. Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа "Олександр Шевченко проти України", п. 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.

33. Крім того, чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, а також строки для подання апеляційної чи касаційної скарги, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи.

34. Доводи касаційної скарги позивача про те, що висновки судів суперечать приписам Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" судом касаційної інстанції відхиляються, оскільки як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, спірні правовідносини виникли у 2006 році, а Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" від 30.03.2020 № 540-IX набрав чинності 02.04.2020.

35. Відповідно до частини 1 статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

36. Це означає, що за загальним правилом норма права діє стосовно відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до певних юридичних фактів застосовується той закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали.

37. В Рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 визначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

38. А тому застосування приписів Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" до правовідносин, які виникли в 2006 році є неможливим.

39. Позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання незаконною бездіяльності прокуратури Одеської області щодо відмови у поновленні ОСОБА_1 на посаді в органах прокуратури Одеської області, поновлення на відповідній посаді в органах прокуратури Одеської області та стягнення з прокуратури Одеської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, пов'язуються позивачем із неправомірністю оскаржуваного ним наказу, а отже є похідними від позовних вимог про визнання незаконним та скасування наказу відповідача, строк звернення до суду з якою пропущено.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

41. Відповідно до частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30.06.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2020 у справі № 320/2915/20 залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко Судді А. В. Жук

В. М. Соколов