Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.08.2020 року у справі №808/3598/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 808/3598/16

адміністративне провадження № К/9901/34579/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А. І.,

суддів: Мороз Л. Л., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 808/3598/16

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС України у Запорізькій області) до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Капітал-Холдінг СА" про зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ "Капітал-Холдінг СА"

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10.01.2017, ухвалену у складі головуючого судді Семененко М. О. та

ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Бишевської Н. А., суддів: Добродняк І. Ю., Семененка Я. В. -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ:

1.24.06.2016 ГУ ДСНС України у Запорізькій області звернулось до суду з позовом, у якому просило зобов'язати керівництво ТОВ "Капітал-Холдінг СА" забезпечити доступ до його об'єктів для здійснення заходів перевірки пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту (в тому числі всіх приміщень та обладнань), розташованих за адресою: м. Запоріжжя, вул. Складська, 6 працівниками підрозділів ГУ ДСНС України у Запорізькій області, при цьому надати всі необхідні документи ТОВ "Капітал-Холдінг СА" для здійснення перевірки пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту і забезпечити присутність уповноважених осіб ТОВ "Капітал-Холдінг СА".

Позов обґрунтовано тим, що відповідачем протиправно здійснюються перешкоди для реалізації ГУ ДСНС України у Запорізькій області покладених на нього функцій щодо контролю дотримання суб'єктами господарювання умов техногенної та пожежної безпеки.

2. Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 10.01.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017, частково задовольнив позовні вимоги:

зобов'язав ТОВ "Капітал-Холдінг СА" забезпечити працівникам підрозділів ГУ ДСНС України у Запорізькій області доступ до його об'єктів, в тому числі всіх приміщень та обладнання, розташованих за адресою: м. Запоріжжя, вул. Складська, 6, для здійснення заходів планової перевірки пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту;

в іншій частині позовних вимог - відмовив.

3.25.05.2017 ТОВ "Капітал-Холдінг СА" звернулось до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10.01.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 26.05.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

5.15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від
03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

6. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

7. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина 3 статті 3 КАС України).

8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.08.2020 №1475/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями на підставі ухвали Верховного Суду від 13.08.2020 про самовідвід судді-доповідача Данилевич Н. А., суддів Смоковича М. І., Шевцової Н. В.

9. Протоколом розподілу справи від 13.08.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А. І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л. Л., Стрелець Т. Г.

10. Ухвалою судді Верховного Суду від 14.08.2020 прийнято зазначену справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

11. У справі, яка розглядається суди встановили, що наказом ГУ ДСНС України у Запорізькій області від 21.09.2016 № 314 затверджено план здійснення заходів державного нагляду (контролю) на IV квартал 2016 року, відповідно до якого за номером 249 зазначено ТОВ "Капітал-Холдінг СА", ступінь ризику - високий, дата початку перевірки - 10.10.2016. Вказаний план опубліковано на офіційному веб-сайті ГУ ДСНС України у Запорізькій області, відповідач з планом ознайомлений, про проведення щодо нього заходу державного нагляду (контролю) обізнаний.

23.09.2016 позивачем складено та направлено відповідачу повідомлення про проведення планової перевірки №04/8-1/7678, в якому повідомлено про проведення з
17.10.2016 по 28.10.2016 Запорізьким міськрайонним управлінням ГУ ДСНС України у Запорізькій області планової перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ТОВ "Капітал-Холдінг СА", розташованого за адресою: м. Запоріжжя, вул. Складська,6.

30.09.2016 позивачем видано посвідчення на проведення перевірки ТОВ "Капітал-Холдінг СА", розташованого за адресою: м. Запоріжжя, вул. Складська, 6.

28.10.2016 інспекторами Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області Єскіним П. С. та Андрущенком А. В. здійснено вихід за адресою: м. Запоріжжя, вул. Складська, 6, для проведення планового заходу перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ТОВ "Капітал-Холдінг СА", проте вказаних посадових осіб не було допущено до проведення планового заходу.

У зв'язку з недопуском посадових осіб Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області до здійснення планового заходу у сфері державного нагляду (контролю), позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із неправомірності недопуску відповідачем посадових осіб позивача до здійснення планового заходу.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Касаційна скарга ТОВ "Капітал-Холдінг СА" обґрунтована, зокрема тим, що його відмова у наданні дозволу на проведення ГУ ДСНС України у Запорізькій області перевірки є обґрунтованою, оскільки було відсутнє розпорядження Кабінету Міністрів України про надання дозволу на проведення планової перевірки, як це передбачено положеннями пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від
28.12.2014 № 71-VIII "Про внесення до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи". Також відповідач вказує на те, шо закон не наділяє орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, правом звертатись до суду з позовами про зобов'язання юридичних чи фізичних осіб забезпечити посадовим особам ДСНС доступ до перевірки, адже це право та обов'язок визначені законом і не потребують підкріплення судовим рішенням.

14. У запереченнях на касаційну скаргу відповідача ГУ ДСНС України у Запорізькій області вказує, зокрема на відсутність мораторію на проведення перевірки щодо недопуску посадових осіб контролюючого органу до якої виник спір. Окрім цього, позивач зазначає, що ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді, до підсудності якого вона віднесена процесуальним законом, тому він, як суб'єкт владних повноважень може звертатись з позовом в даному спірному випадку.

V.ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - ~law21~), колегія суддів виходить із такого.

16. Під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій аналізували право позивача на звернення до адміністративного суду у разі недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки, право позивача на проведення перевірки та обов'язок відповідача допустити його до такої перевірки.

17. Водночас колегія суддів зазначає, що згідно із частинами 1 та 2 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

18. Відповідно до частинами 1 та 2 статті 2 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. А за правилами частини 4 статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

19. Статтями 66 67 68 Кодексу цивільного захисту України визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. Визначено право на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Також визначені підстави для звернення до суду.

20. Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.

21. Суд касаційної інстанції відхиляє посилання позивача на пункт 9 Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 № 1337, в якому передбачено право посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.

22. Зазначений правовий акт є наказом МВС України і не є "законом" у розумінні статті 6 КАС України, який є підставою для звернення до суду. МВС України не може розширювати контрольно-наглядові повноваження, визначені законом, чи встановлювати довільний спосіб їх здійснення, якщо він не передбачений законом.

23. Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - ~law23~) орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є позивач, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

24. Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ~law24~.

25. Згідно зі ~law25~ суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених ~law26~, або якщо надані документи не відповідають вимогам ~law27~; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому ~law28~, та за інших передбачених цією статтею умов.

26. Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

27. Відповідно до ~law29~ невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

28. За таких обставин суд касаційної інстанції зазначає, що звернення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом є способом здійснення таким суб'єктом визначених законами повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача) у господарські відносини, а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

29. Отже, на думку колегії суддів суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті у разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України.

30. Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

31. Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі.

Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

32. Аналогічні правові висновки висловлені Верховним Судом у постановах від
26.09.2018 у справі №826/853/17 та від 01.09.2020 у справі 826/6838/17 та колегія суддів не знаходить підстав для відступлення від цього правового висновку.

33. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що ГУ ДСНС України у Запорізькій області не має правових підстав для звернення до суду з позовом про зобов'язання суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до здійснення перевірки.

34. Суди попередніх інстанцій зазначені вимоги КАС України у їх взаємозв'язку з Кодексом цивільного захисту України та ~law30~ не врахували та прийшли до помилкового висновку про задоволення позовних вимог.

35. Відповідно до статті 354 КАС України у редакції до 08.02.2020 суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статті 354 КАС України.

36. Враховуючи наведене, касаційну скаргу ТОВ "Капітал-Холдінг СА" слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та закрити провадження в адміністративній справі.

37. Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальність "Капітал-Холдінг СА" задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10.01.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017 у справі №808/3598/16 - скасувати.

Провадження у справі №808/3598/16 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал-Холдінг СА" про зобов'язання вчинити певні дії - закрити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіА. І. Рибачук Л. Л. Мороз Т. Г. Стрелець