Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.10.2019 року у справі №813/1922/14

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 жовтня 2019 року

Київ

справа №813/1922/14

касаційне провадження №К/9901/14050/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Саприкіної І. В., Шарапи В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держземагенства у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17.03.2015 (головуючий суддя: Костецький Н. В. ) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2016 (головуючий суддя: Пліш М. А., судді: Шинкар Т. І., Ільчишин Н. В. ) у справі №813/1922/14 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держземагентства у Львівській області, Першого заступника начальника Головного управління Держземагентства у Львівській області Тхора Р. І., треті особи:

Годовицько-Басівська сільська рада Пустомитівського району Львівської області, Пустомитівська районна державна адміністрація Львівської області, Прокуратура Пустомитівського району Львівської області, Пустомитівське районне відділення Львівської регіональної філії ДЗК про визнання протиправними дій, скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2014 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держземагентства у Львівській області (далі - ГУ Держземагентства у Львівській області), Першого заступника начальника ГУ Держземагентства у Львівській області Тхора Р. І., треті особи:

Годовицько-Басівська сільська рада Пустомитівського району Львівської області, Пустомитівська районна державна адміністрація Львівської області, Прокуратура Пустомитівського району Львівської області, Пустомитівське районне відділення Львівської регіональної філії ДЗК, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:

визнати незаконним і скасувати рішення ГУ Держземагенства України у Львівській області, викладене у листі №01-16/4-5310 від 03.09.2013, щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2500 га для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області;

визнати неправомірними дії та бездіяльність Головного управління Держземагенства України у Львівській області щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2500 га для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області;

визнати неправомірними дії та бездіяльність Першого заступника начальника Головного управління Держземагенства України у Львівській області Тхора Р. І. щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки площею 0,2500 га для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько - Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області.

На обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що з метою реалізації свого права на землю звернувся із відповідним клопотанням до Держземагентства про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,25 га для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради, втім за результатами розгляду вказаного клопотання відповідач, з посиланням на розпорядження голови Пустомитівської районної державної адміністрації № 124 від 02.03.2010 року, яким надано дозвіл іншим особам на розроблення проекту відведення земельних ділянок у власність, в тому числі щодо тієї ділянки, про яку клопотав позивач, відмовив у задоволенні клопотання. Позивач вважає таку відмову протиправною, оскільки на час прийняття оскаржуваного рішення розпорядження райдержадміністрації, на яке послався відповідач, визнано нечинним.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 17.03.2015, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від
01.02.2016, адміністративний позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що ГУ Держземагенства України у Львівській області відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність з непередбачених на те частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ЗК України) підстав. Тому посилання ГУ Держземагенства України у Львівській області на розпорядження Пустомитівської районної державної адміністрації Львівської області № 124 від 02.03.2010, згідно з яким надано дозвіл іншим громадянам на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність, є безпідставними.

Суди зазначили, що з досліджених картографічних матеріалів, з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки і картографічних матеріалів з позначенням земель, на які нібито розповсюджувалася дія розпорядження голови Пустомитівської районної державної адміністрації № 124 від 02.03.2010, відповідні земельні ділянки не накладаються.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ Держземагенства України у Львівській області подало касаційну скаргу, у якій просило Верховний Суд скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що на момент виникнення спірних правовідносин 05.08.2013 (звернення з клопотанням) та 03.09.2013 (відмовлено у задоволенні клопотанні) розпорядження Пустомитівської РДА від 06.05.2011 № 455 "Про внесення змін в додаток до розпорядження від № 124 від 02.03.2010" було чинним та розпорядження від № 124 від 02.03.2010 діяло зі списком громадян, яким надається дозвіл. За результатами судового оскарження провадження у справі було закрито, а отже, зазначене розпорядження не скасовано. Також скаржник вказав на те, що відмовляючи в наданні дозволу, відповідач діяв з урахуванням цивільного законодавства, оскільки надання дозволу порушило б права громадян, які отримали відповідні дозволи на підставі розпорядження від № 124 від 02.03.2010. Надання дозволу на одну і ту саму земельну ділянку кільком громадянам призвело б до необхідності відшкодування коштів за виготовлену проектну документацію.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.03.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

На адресу суду касаційної інстанції від позивача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просив суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу ГУ Держземагенства України у Львівській області без задоволення.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористались.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від
03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згастаттями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 08.10.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що розпорядженням голови Пустомитівської РДА № 124 від 02.03.2010 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту" надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення громадянам, згідно з додатком, для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту.

На це розпорядження Прокурором Пустомитівського району внесено протест № 627 від
16.03.2010.

Розпорядженням голови Пустомитівської РДА № 172 від 16.03.2010 "Про розгляд протесту прокурора Пустомитівського району № 627 від 16.03.2010 року на розпорядження голови Пустомитівської РДА № 124 від 02.03.2010 року" скасовано розпорядження голови РДА № 124 від 02.03.2010 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту".

Рішенням Пустомитівського районного суду Львівської області від 06.05.2010 у справі № 2-1015/10 розпорядження голови Пустомитівської РДА № 172 від 16.03.2010 "Про розгляд протесту прокурора Пустомитівського району від 16.03.2010 року № 627 на розпорядження голови Пустомитівської районної державної адміністрації № 124 від 02.03.2010 року" визнано недійсним.

Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 21.10.2010 у справі № 22-7901/10 рішення Пустомитівського районного суду Львівської області від
06.05.2010 у справі № 2-1015/10 скасоване, а провадження у справі закрито.

Розпорядженням голови Пустомитівської РДА № 455 від 06.05.2011 "Про внесення змін в додаток до розпорядження голови районної державної адміністрації від
02.03.2010 № 124", розпорядження голови Пустомитівської РДА № 172 від 16.03.2011 "Про розгляд протесту прокурора Пустомитівського району від 16.03.2010 року №627 на розпорядження голови Пустомитівської районної державної адміністрації № 124 від 02.03.2010" визнано таким, що втратило чинність. У додаток до розпорядження голови Пустомитівської РДА № 124 від 02.03.2010 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту" внесено зміни та затверджено його в новій редакції.

Таким чином, з моменту прийняття розпорядження голови Пустомитівсткої РДА №455 від 06.05.2011 розпорядження голови Пустомитівської РДА №124 від 02.03.2010 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту" продовжило діяти у новій редакції в частині списку громадян, яким надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30.09.2011 у справі №2а-7817/11/1370 визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Пустомитівської РДА № 455 від 06.05.2011 "Про внесення змін в додаток до розпорядження голови районної державної адміністрації від 02.03.2010 №124".

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2012 у справі № 131243/11/9104 постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30.09.2011 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.10.2013 постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2012 скасовано, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від
30.09.2011 залишено в силі.

У серпні 2013 року позивач звернувся до ГУ Держземагентства у Львівській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,25 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок категорії земель згідно КВЦП із земель сільськогосподарського призначення (рілля) на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області (за межами населеного пункту).

Листом від 03.09.2013 № 01-16/4-5310 за підписом Першого заступника начальника Головного управління Держземагентства у Львівській області Тхора Р. І. позивачу відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність з тих підстав, що на час розгляду клопотання відповідні дозволи вже надано іншим громадянам на підставі розпорядження голови Пустомитівської райдержадміністрації №124 від 02.03.2010 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту", яке є чинним.

Дозволи стосуються тієї самої ділянки, про яку йдеться в клопотанні позивача.

Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, Конституцією України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Положеннями частини 3 статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства.

Згідно з частиною 1 статті 33 ЗК України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

За змістом частин 1 -3 , 5 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частин 1 -3 , 5 статті 116 ЗК України, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених частин 1 -3 , 5 статті 116 ЗК України.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України.

За змістом частини 12 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (..) ведення особистого селянського господарства (..) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 12 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). (..) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 12 статті 118 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

частини 12 статті 118 ЗК України розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною 7 статті 118 ЗК України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми свідчить, що земельним законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Отже, якщо особа, яка звернулася до відповідного органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, виконала усі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, то відповідно підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідачем не доведено, що земельна ділянка, щодо якої дозвіл на розробку проекту землеустрою хотів отримати позивач, є тією самою земельною ділянкою, дозвіл на яку надано іншим особам на підставі розпорядження від № 124 від 02.03.2010.

Колегія суддів Верховного Суду вважає, що суди правильно оцінили, що зазначені підстави відмови не відповідають тим, які визначені частиною 7 статті 118 ЗК України. Цей перелік є вичерпним.

Окрім того, Верховний Суд звертає увагу, що передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від
13.12.2016 в справі № 815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 в справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14.

Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, здійснює перевірку правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Посилання скаржника про чинність на момент виникнення спірних правовідносин
05.08.2013 (звернення з клопотанням) розпорядження Пустомитівської РДА від
06.05.2011 № 455 "Про внесення змін в додаток до розпорядження від № 124 від
02.03.2010" та розпорядження від № 124 від 02.03.2010, яким фактично надано дозвіл на розробку проекту землеустрою іншим громадянам, не беруться судом касаційної інстанції до уваги, оскільки такі зводяться фактично до переоцінки обставин справи. Водночас, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки одній особі не є підставою для відмови в його наданні іншій особі.

Таким чином, доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були наведені у запереченнях на позов, апеляційній скарзі та з урахуванням яких суди попередніх інстанцій вже надавали оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення, а тому підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держземагенства у Львівській області залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17.03.2015 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2016 у справі №813/1922/14 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Саприкіна

В. М. Шарапа