Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2025 року

м. Київ

справа № 620/6216/24

провадження № К/990/44102/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу

за позовом Комунального некомерційного підприємства «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Чернігівської обласної ради до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Комунального некомерційного підприємства «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року, ухваленого у складі головуючого судді Соломко І. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Василенка Я. М., суддів: Ганечко О. М., Мельничука В. П.

І. Суть спору

1. У травні 2024 року Комунальне некомерційне підприємство «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Чернігівської обласної ради (далі - КНП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф») звернулось до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправним та скасування вимоги від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, посадовими особами Держаудитслужби проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КНП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» за період з 01 січня 2020 року по 30 вересня 2023 року, за результатами якої складено акт від 28 лютого 2024 року № 04-30/01 та, як наслідок, вимогу щодо усунення виявлених порушень від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024, яка містить в собі три пункти.

Стверджує, що висновки відповідача не ґрунтується на прямих доказах, а є виключно суб`єктивними припущеннями, з якими позивач не згоден, а тому підписав акт із запереченнями, які не було враховано контролюючим органом під час винесення оскаржуваної вимоги, хоча позивачем надано заперечення (зауваження) на обґрунтування своєї позиції.

Вважаючи вимогу Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024 протиправною та такою, що не ґрунтується на нормах чинного законодавства, КНП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» звернулось до суду з вимогою про її скасування.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Відповідно до пункту 5.2.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2023 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 29 листопада 2023 року № 472, виданого начальником Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Олександром Кондрашовим, начальником відділу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Ковальовою Ю. М. у складі ревізійної групи, що наведений в Додатку 1 до акта, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності у Комунальному некомерційному підприємстві «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Чернігівської обласної ради за період з 01 січня 2020 року по 30 вересня 2023 року.

4. Ревізію проведено з 30 листопада 2023 року по 21 лютого 2024 року відповідно до питань програми ревізії, з відома генерального директора Центру Даниленка Ігоря Валентиновича та у присутності головного бухгалтера Ситник Людмили Іванівни.

5. За результатами ревізії Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області 28 лютого 2024 року складено акт ревізії № 04-30/1, з висновками якого позивач не погодився, а тому акт ревізії був підписаний із запереченнями.

6. 08 березня 2024 року позивач надіслав письмові заперечення до акта ревізії на адресу Держаудитслужби, які контролюючим органом не були прийняті.

7. Своєю чергою відповідач сформував вимогу щодо усунення, виявлених перевіркою, порушень законодавства від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024, у якій Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області вимагає:

1) Розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Центру, винних у допущених порушеннях;

2) Забезпечити відшкодування, з врахуванням норм статей 130-136 КЗпП України, на користь Центру невідшкодованих в ході проведення ревізії зайво здійснених витрат на оплату праці в сумі 708468,94 грн, та забезпечити відшкодування зайвих перерахувань сум соціальних внесків у розмірі 153228,48 грн шляхом проведення відповідних взаємозвірок з органом Державної податкової служби України, та коригувань сум належного єдиного соціального внеску на наступні звітні періоди;

3) Забезпечити відшкодування на користь Центру безпідставно здійснених витрат на оплату вартості роботи вишки автомобільної в сумі 28800,00 грн, відповідно до норм статей 193 199 217 218 Господарського кодексу України та статей 611 629 Цивільного кодексу України.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року позов задоволено частково.

8.1. Визнано протиправною та скасовано пункт 1 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024.

8.2. В решті позову - відмовлено.

9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що порушення, які викладені у вимозі контролюючого органу, відповідають вимогам нормативних документів, що регламентують роботу Держаудитслужби. При цьому, законність та правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у пунктах 2, 3 даної вимоги, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Разом з тим, суд першої інстанції також зазначив, що пункт 1 спірної вимоги щодо вирішення питання про притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб є передчасним, оскільки позивачем оскаржується сума зайво здійснених витрат, а тому вказаний пункт вимоги є протиправним.

10. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року скасовано в частині задоволення позову про скасування пункту 1 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024 та у цій частині ухвалено нове рішення, яким в позові відмовлено.

В іншій частині рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року залишено без змін.

11. Шостий апеляційний адміністративний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові в частині, виходив з того, що зміст спірної вимоги в наведеній вище частині спрямований на коригування роботи позивача, оскільки полягає в тому, щоб притягнути до відповідальності у порядку встановленому законодавством винних у допущених порушеннях осіб, і є обов`язковою до виконання та породжує для останнього як позивача, права і обов`язки.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області не вимагало від позивача притягнути до відповідальності відповідальних працівників, а лише розглянути відповідне питання та у разі якщо позивач вважає, що підстави для притягнення відповідальних працівників до відповідальності відсутні, він міг про це повідомити органу державного фінансового контролю, що, в свою чергу, свідчило б про виконання позивачем пункту 1 оскаржуваної вимоги.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вимога відповідача щодо усунення порушень законодавства, в якій останній вимагає у позивача вжити заходів щодо усунення порушення, виявлених за результатами перевірки, правомірною.

В іншій частині позовних вимог позиція суду першої інстанції підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом.

IV. Провадження у суді касаційної інстанції

12. Представник КНП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої, підпунктах «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні не врахував висновки Верховного Суду, викладених у постановах від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17, від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18, від 14 грудня 2023 року у справі № 1.380.2019.004998, від 06 червня 2024 року у справі № 560/4308/22 щодо неправильного застосування норм матеріального права, що викладених у пункті 10 частини першої статті 10 Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, пункті 50 Порядку проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, підпунктах 4, 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 у подібних правовідносинах.

Крім того, підставою касаційного оскарження визначено пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права з посиланням на пункт 1 частини другої статті 353 КАС України.

13. Верховний Суд ухвалою від 09 грудня 2024 року відкрив касаційне провадження за скаргою КНП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

14. Представник Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

18. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

19. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

20. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

21. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

22. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

23. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

24. Відповідно до пунктів 32, 33 частини першої статті 116 БК України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: включення недостовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), а також порушення порядку та термінів подання таких звітів; порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.

25. За приписами пунктів 1, 2 частини першої статті 117 БК України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

26. В силу частини першої статті 118 БК України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

27. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

28. Пунктом 6 Положення № 43 передбачено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

29. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

30. У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

31. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

32. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

33. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

34. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

VI. Позиція Верховного Суду

35. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

36. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

37. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

38. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

39. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

40. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

41. У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

42. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

43. Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

44. У справі, що розглядається, за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності КНП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» за період з 01 січня 2020 року по 30 вересня 2023 року, за результатами якої складено акт від 28 лютого 2024 року № 04-30/01 та, як наслідок, вимогу щодо усунення виявлених порушень від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024, яка містить в собі три пункти. Цю вимогу позивач оскаржує в цілому.

Так, перший пункт вимоги стосується встановленого контролюючим органом порушення частини четвертої статті 11 Закону України «Про екстрену медичну допомогу» та пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання оплати праці медичних працівників системи екстреної медичної допомоги» від 27 березня 2013 року № 199, внаслідок нарахування позивачем непередбачених для відповідної категорії працівників надбавок, 15 молодшим медичним сестрам. Таким чином, позивач, на думку контролюючого органу, зайво нарахував та виплатив заробітну плату на загальну суму 555 665,89 грн, чим завдав збитки на відповідну суму.

Відповідно до другого пункту вимоги від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024 відповідач установив порушення пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання оплати праці медичних та інших працівників, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARSCoV-2» від 23 березня 2020 року № 246 та пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про невідкладні заходи щодо забезпечення державних фінансових гарантій медичного обслуговування пацієнтів з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та належної оплати праці медичних та інших працівників, які надають медичну допомогу таким пацієнтам» від 24 квітня 2020 року № 331 (втратила чинність, діюча на момент вчинення порушення), зайво нараховано та виплачено додаткової доплати до 300% заробітної плати 997 працівникам Центру, які були задіяні до реагування на випадки коронавірусної хвороби (COVID-19) на загальну суму 152 803,05 грн, чим завдано збитків позивачу на відповідну суму. Видатки на здійснення нарахувань соціальних внесків на фонд оплати праці, пов`язані з зайвими нарахуваннями та виплатами сум з оплати праці, склали загальну суму 164 720,82 грн, чим завдано збитків Центру на відповідну суму.

Варто зазначити, що в ході ревізії порушення частково усунуто в сумі 11 492,34 гривень.

Згідно з третім пунктом спірної вимоги відповідач установив порушення пунктів 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 4.1 Настанов з визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01 листопада 2021 року № 281 ДП «УКРСІВЕРБУД» ЗАТ «ДСК» до акту приймання виконаних будівельних робіт безпідставно включено вартості роботи вишки автомобільної, висотою підйому 25 м в кількості 24 машино годин на загальну суму 28800,00 грн, чим завдано збитків позивачу на відповідну суму.

45. Водночас як суд першої, так і суд апеляційної інстанцій, закцентували увагу на пункті 1 вимоги контролюючого органу від 27 березня 2024 року № 262504-14/1140-2024, який полягає у необхідності розглянути питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників КНП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф», винних у допущених порушеннях.

При цьому окрім першого пункту, два інші пункти оскаржуваної вимоги полягали у проведенні роботи щодо:

відшкодування, з врахуванням норм статей 130-136 КЗпП України, на користь Центру невідшкодованих в ході проведення ревізії зайво здійснених витрат на оплату праці в сумі 708468,94 грн, та забезпечити відшкодування зайвих перерахувань сум соціальних внесків у розмірі 153228,48 грн шляхом проведення відповідних взаємозвірок з органом Державної податкової служби України, та коригувань сум належного єдиного соціального внеску на наступні звітні періоди;

відшкодування на користь Центру безпідставно здійснених витрат на оплату вартості роботи вишки автомобільної в сумі 28800,00 грн, відповідно до норм статей 193 199 217 218 Господарського кодексу України та статей 611 629 Цивільного кодексу України.

46. Однак суди попередніх інстанцій не проаналізували встановлені контролюючим органом порушення під час проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, зазначивши, що звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги в цій частині є неналежним способом захисту порушеного права.

47. Натомість у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17, на яку посилається автор касаційної скарги, Верховний Суд зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

48. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства, висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

49. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

50. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

51. Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19 та багатьох інших.

52. У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а тому породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

53. Таким чином, ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

54. Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 09 вересня 2025 року у справі № 160/17650/21 та від 29 березня 2023 року у справі № 160/17775/21.

55. Враховуючи наведене, знаходять своє підтвердження доводи касаційної скарги щодо наявності підстав, передбачених пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.

56. За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасних висновків про відмову в позові з підстав неналежного способу захисту порушеного права.

57. З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

58. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

59. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

60. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

61. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

62. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

ІV. Судові витрати

63. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Чернігівської обласної ради задовольнити.

2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року скасувати, а справу № 620/6216/24 направити на новий судовий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Е. Мацедонська

О. Р. Радишевська