Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.05.2018 року у справі №372/3758/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 березня 2020 року

Київ

справа №372/3758/17

провадження №К/9901/50539/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Обухівської міської ради Київської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2 - представника Богдана Богдана Олексійовича на рішення Обухівського районного суду Київської області від 12 січня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Зінченко О. М., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Літвіної Н. М. (головуючий), Сорочка Є. О., Федотова І. В.

І. Суть спору

1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Обухівської міської ради Київської області (надалі також відповідач, Виконком), у якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Виконкому щодо ненадання ОСОБА_1 інформації про всі земельні ділянки (з зазначенням загальної площі кожної з даних земельних ділянок) в межах Обухівського міської ради Київської області, які у період з 1 січня 2017 року по 1 жовтня 2017 року були надані Обухівською міською радою Київської області приватним особам у власність чи користування, а також інформації про прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали такі ділянки:

1.2. зобов`язати Виконком надати ОСОБА_1 інформацію про всі земельні ділянки (з зазначенням загальної площі кожної з даних земельних ділянок) в межах Обухівського міської ради Київської області, які у період з 1 січня 2017 року по 1 жовтня 2017 року були надані Обухівською міською радою Київської області приватним особам у власність чи користування, а також інформацію про прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали такі ділянки.

2. Свої вимоги позивач обґрунтовував протиправністю ненадання відповідачем указаної інформації з посиланням не необхідність її оплати. Так, позивач зауважував на тому, що:

2.1. пропозиція відповідача щодо ознайомлення із відповідною інформацією на офіційному сайті м. Обухів є такою, що не відповідає вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації»;

2.2. відповідач був зобов`язаний надати позивачеві перші 10 сторінок запитуваної інформації безкоштовно та одночасно повідомити останньому про:

- загальний розмір витрат на друк решти сторінок запитуваної інформації;

- банківські реквізити відповідача, на які позивач мав би змогу відшкодувати відповідні витрати.

3. Відповідач позов не визнав, стверджуючи про дотримання з боку Виконкому вимог законодавства щодо надання публічної інформації.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. 10 жовтня 2017 року позивач засобами електронної пошти звернувся до Виконкому із запитом на отримання публічної інформації, яким просив відповідача надати йому інформацію про всі земельні ділянки (з зазначенням загальної площі кожної з даних земельних ділянок) в межах Обухівської міської ради Київської області, які у період з 1 січня 2017 року по 01 жовтня 2017 року були надані Обухівською міською радою Київської області і приватним особам у власність чи користування, а також інформацію про прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали такі ділянки.

5. Відповідач листом від 13 жовтня 2017 року № 63 повідомив позивача про можливість ознайомлення з рішеннями Обухівської міської ради про надання земельних ділянок у власність чи користування на офіційному сайті м. Обухів. Щодо надання копій рішень у паперовому вигляді відповідач зазначив, що заявник зобов`язаний відшкодувати витрати відповідача на копіювання і друк відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року № 740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» (надалі - Постанова № 740).

6. Вважаючи, що вказана відповідь надана з порушенням Закону України «Про звернення громадян», позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Обухівський районний суд Київської області рішенням від 12 січня 2018 року в позові відмовив.

8. Таке своє рішення місцевий суд мотивував тим, що дії та рішення відповідача є правомірними, оскільки останній не має права повідомляти заявника щодо інформації з обмеженим доступом, тобто такої інформації, яка містить персональні дані фізичних осіб.

Також суд першої інстанції погодився з позицією відповідача стосовно того, що для виготовлення копій документів, якщо інформація містить документи, обсягом більш як 10 сторінок, заявник зобов`язаний відшкодувати витрати відповідача на копіювання і друк відповідно до Постанови № 740, якою визначено граничні норми витрат на копіювання або друк.

9. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 10 квітня 2018 року змінив у мотивувальній частині рішення Обухівського районного суду Київської області від 12 січня 2018 року, а в іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.

10. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційний суд, погодившись із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, виходив із того, що відповідь на запит позивача відповідає критерію обґрунтованості та законності, оскільки, позивач не виконав обов`язку відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

11. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

12. У касаційній скарзі автор у частині аргументації неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, з-поміж іншого, наполягає на тому, що відповідач був зобов`язаний надати позивачеві перші 10 сторінок запитуваної інформації безкоштовно та одночасно повідомити останньому про:

- загальний розмір витрат на друк решти сторінок запитуваної інформації;

- банківські реквізити відповідача, на які позивач мав би змогу відшкодувати відповідні витрати.

13. У касаційній скарзі представник позивача просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити рішення про задоволення заявлених позовних вимог.

14. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, що не перешкоджає розгляду справи в суді касаційної інстанції.

V. Оцінка Верховного Суду

15. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

17. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

18. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

19. За правилом частин першої-четвертої статті 341 КАС України в зазначеній редакції суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

20. Надаючи оцінку встановленим судами фактичним обставинам справи, суд касаційної інстанції керується таким.

21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Стаття 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка в силу статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, закріплює, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

23. Стаття 34 Конституції України закріплює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

24. За змістом частин першої, другої статті 7 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.

Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

25. За приписами частини першої статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

26. Право на доступ до публічної інформації гарантується, з поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).

27. Відповідно до статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

28. Згідно з частинами першою-третьою статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

29. Частинами першою-третьою статті 21 Закону № 2939-VI обумовлено, що інформація на запит надається безкоштовно.

У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.

Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.

30. За змістом частин першої, другої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

31. Частиною четвертою цієї ж статті закріплено, що у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено:

1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації;

2) дату відмови;

3) мотивовану підставу відмови;

4) порядок оскарження відмови;

5) підпис.

32. Вирішуючи питання щодо обґрунтованості касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

33. Передусім Верховний Суд відхиляє аргументи позивача про обов`язок відповідача надати йому перші 10 сторінок запитуваної інформації, адже, як правильно зазначили суди, надання розпорядником інформації перших 10 сторінок документа (частини інформації) безкоштовно одночасно з повідомленням запитувача про необхідність відшкодування витрат або повідомленням про відмову в задоволенні запиту у зв`язку з невідшкодуванням відповідних витрат Законом № 2939-VІ та іншими чинними нормативно-правовими актами не передбачено.

34. Однак, з огляду на встановлені судами фактичні обставини справи, суд касаційної інстанції констатує порушення з боку судів норм матеріального права, що дає процесуальні підстави вийти за межі доводів касаційної скарги у силу частини третьої статті 341 КАС України.

35. Так, як уже зазначено, у своєму запиті позивач просив надати йому інформацію про всі земельні ділянки (з зазначенням загальної площі кожної з даних земельних ділянок) в межах Обухівської міської ради Київської області, які у період з 1 січня 2017 року по 01 жовтня 2017 року були надані Обухівською міською радою Київської області і приватним особам у власність чи користування, а також інформацію про прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали такі ділянки.

36. Таким чином, позивач у своєму запиті не ставив питання про надання йому копій відповідних рішень Обухівської міської ради Київської області.

37. Тобто, роз`яснення відповідача у відповіді на запит ОСОБА_1 від 10 жовтня 2017 року стосовно необхідності відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк відповідних рішень Обухівської міської ради Київської області є безпідставним.

38. Надалі Верховний Суд наголошує на тому, що в силу імперативного припису частини другої статті 22 Закону № 2939-VI відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

39. Відтак, наведене у листі відповідача від 13 жовтня 2017 року № 63 роз`яснення щодо можливості ознайомлення з рішеннями Обухівської міської ради про надання земельних ділянок у власність чи користування на офіційному сайті м. Обухів є протиправним.

40. На переконання суду касаційної інстанції, незаконна відмова у задоволенні запиту на інформацію становить порушення гарантованих статтею 34 Конституції України на статтею 10 Конвенції право на інформацію. Отже, відмова Виконкому у наданні запитуваної позивачем інформації є протиправною.

VІ. Висновки по суті вимог касаційної скарги

41. Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про правомірність дій відповідача.

42. Відповідно до частин першої, третьої статті 351 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

43. Вирішуючи питання щодо ухвалення у справі нового судового рішення, суд касаційної інстанції, проаналізувавши вищенаведене правове регулювання й обставини справи крізь призму заявлених у цій справі позовних вимог, виходить із такого.

44. Верховний Суд зазначає, що під бездіяльністю слід розуміти не вчинення в установлений законом строк дії, яку суб`єкт владних повноважень повинен вчинити в силу вимог закону чи підзаконного нормативно-правового акту. Бездіяльність - це, як правило, пасивна поведінка.

45. Однак, у випадку, що розглядається, відповідач не допустив бездіяльності, надавши позивачеві відповідь на його запит у встановлений Законом № 2939-VІ строк.

46. Отже, позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності Виконкому є безпідставними.

47. Між тим, зважаючи на встановлену у цій справі протиправність відмови Виконкому у наданні запитуваної позивачем інформації, у даному випадку для ефективного захисту прав позивача наявні підстави для виходу за межі заявлених позовних вимог у порядку частини другої статті 9 КАС України та визнання протиправною відмови Виконкому, оформленої листом від 13 жовтня 2017 року № 63, у наданні позивачеві відповідної інформації.

48. Також Верховний Суд звертає увагу на те, що суди не встановили, а відповідач не повідомив обсягу інформації, що запитується позивачем.

49. З огляду на приписи статті 21 Закону № 2939-VI і відсутність відомостей щодо обсягу запитуваної ОСОБА_1 інформації та ресурсних можливостей відповідача, Верховний Суд, беручи до уваги необхідність уникнення ситуацій покладення на розпорядника інформації надмірного тягаря щодо безоплатного надання інформації, вважає, що в даному випадку належним і достатнім способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути запит від 10 жовтня 2017 року відповідно до вимог Закону № 2939-VI із урахуванням правової оцінки, наданої у цій постанові.

50. Викладене в сукупності дає підстав для висновку про необхідність часткового задоволення заявлених у цій справі позовних вимог із виходом за їх межі.

51. За такого правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати оскаржувані судові рішення й у порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 260, 341, 34а, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Кулачка Тараса Миколайовича - представника ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Обухівського районного суду Київської області від 12 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року у справі № 372/3758/17 скасувати.

3. Ухвалити у справі № 372/3758/17 нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Обухівської міської ради Київської області задовольнити частково. Вийти за межі заявлених позовних вимог.

4. Визнати протиправною відмову Виконавчого комітету Обухівської міської ради Київської області, оформлену листом від 13 жовтня 2017 року № 63, у наданні інформації на запит ОСОБА_1 від 10 жовтня 2017 року на отримання публічної інформації.

5. Зобов`язати Виконавчий комітет Обухівської міської ради Київської області повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 10 жовтня 2017 року на отримання публічної інформації з урахуванням правової оцінки, наданої у цій постанові.

6. Відмовити у задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_3 до Виконавчого комітету Обухівської міської ради Київської області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич