Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.06.2018 року у справі №185/5100/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2019 року

Київ

справа №185/5100/17

адміністративне провадження №К/9901/55380/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І. В.,

суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 185/5100/17 (2-а/185/312/17)

за позовом ОСОБА_1

до Павлоградського об'єднаного Управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області

третя особа: Управління соціального захисту населення Павлоградської міської ради

про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лукманової О. М., Божко Л. А., Дурасової Ю. В. від 15 травня 2018 року,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулась до Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області з позовом до Павлоградського об'єднаного Управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області, третя особа: Управління соціального захисту населення Павлоградської міської ради, в якому просила:

- визнати протиправними дії Павлоградського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області щодо припинення з 01 квітня 2017 року виплати пенсії;

- зобов'язати Павлоградське об'єднане управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області відновити виплату належної пенсії з моменту припинення її виплати, тобто з 01 квітня 2017 року.

В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначила, що є внутрішньо переміщеною особою та перебуває на обліку в Павлоградському об'єднаному управлінні Пенсійного фонду України Дніпропетровської області, де отримує пенсію. Проте відповідач з квітня 2017 року припинив їй виплату пенсії у зв'язку з тим, що Рішенням Комісії з питань призначення (відновлення) соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам від 21 березня 2017 № 11 скасована довідка внутрішньо переміщеної особи. Позивач вважає такі дії відповідача протиправними, оскільки виплата пенсії припинена з підстав, що не передбачені Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 09 липня 2003 року № 1058-IV (далі-Закон № 1058-IV).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 16 листопада 2017 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, не виплачуючи позивачу пенсію з квітня 2017 року, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки зміна пенсіонером місця проживання не є підставою для позбавлення його конституційного права на отримання соціального захисту, а саме отримання пенсії.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року постанову Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 16 листопада 2017 року суду скасовано, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 червня 2016 року №365, якою затверджений Порядок призначення (відновлення) соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам (далі - Постанова КМУ № 365), підставою для припинення виплати пенсії є скасування довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи. Відтак, апеляційний суд дійшов висновку, що у відповідача були законні підстави для припинення виплати пенсії ОСОБА_1 на підставі Рішення Комісії з питань призначення (відновлення) соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам від 21 березня 2017 № 11 про скасування довідки внутрішньо переміщеної особи, скасування якої позивачем не оскаржувалось.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 06 липня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 02 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 185/5100/17, витребувано матеріали справи.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 вересня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Желєзного І. В., суддів Берназюка Я. О. та Чиркіна С. М.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з 03 лютого 1997 року користується правом на отримання пенсії за вислугою років як ветеран внутрішніх справ відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ".

В подальшому ОСОБА_1 перейшла на інший вид пенсійного забезпечення та стала отримувати пенсію за віком відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування".

З липня 2014 року позивач перемістилася з тимчасового окупованої території, де постійно проживала за адресою: АДРЕСА_1, у зв'язку з чим була взята на облік як особа, переміщена з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, що підтверджується даними довідки № 1216000974 від 20 листопада 2014 року.

На підставі наведеного факту відповідачем видано розпорядження про взяття позивача на облік Павлоградського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області, в якому ОСОБА_1 отримує пенсію за віком як внутрішньо переміщена особа.

Рішенням комісії, створеної згідно з рішенням виконавчого комітету Павлоградської міської ради від 24 червня 2016 року № 436 "Про створення комісії щодо призначення (відновлення) соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам" від 21 березня 2017 року, скасовано довідку про взяття позивача на облік внутрішньо переміщеної особи згідно з Порядком здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання перебування, оскільки за інформацією Служби безпеки України позивач 13 листопада 2016 року виїхала до тимчасово окупованої території України.

На підставі вказаного рішення, позивачу припинено виплату пенсії, що підтверджується розпорядженням Павлоградського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області від 22 березня 2017 року.

20 червня 2017 року позивач отримала нову довідку про взяття її на облік внутрішньо переміщеної особи, в якій вказано фактичне місце проживання: АДРЕСА_2.

Вважаючи, що її права та законні інтереси порушені, позивач звернулася до суду першої інстанції з адміністративним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що суд апеляційної інстанції, вирішуючи спір замість застосування до спірних правовідносин норм прямої дії та норм спеціального закону застосував норми підзаконного акта - положення Постанови КМУ № 365, якою затверджено Порядок здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання/перебування. Водночас положення зазначеного Порядку в частині припинення пенсійних виплат не узгоджуються із вичерпним переліком підстав для припинення виплати пенсії, встановлених ~law17~, який серед інших підстав припинення передбачає лише випадки, встановлені виключно Законом.

Від Павлоградського об'єднаного Управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у яких вказується на безпідставність вимог касаційної скарги та законність рішення суду апеляційної інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною другої статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд зазначає, що спеціальний статус внутрішньо переміщеної особи не збігається та не може підміняти собою жоден із закріплених у Конституції України конституційно-правових статусів особи.

Конституційний Суд України у рішенні від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 зауважив, що виходячи із правової, соціальної природи пенсій право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов'язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні; держава відповідно до конституційних принципів зобов'язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, в Україні чи за її межами.

У зазначеному рішенні Конституційного Суду України та відповідній практиці Європейського суду з прав людини застосовано підхід, згідно з яким право на пенсію та її одержання не може бути пов'язане з місцем проживання людини. Такий підхід можна поширити не тільки на громадян, що виїхали на постійне місце проживання до інших держав, а й на внутрішньо переміщених осіб, які мають постійне місце проживання на непідконтрольній Уряду України території. У контексті справи, що розглядається, правовий зв'язок між державою і людиною, який передбачає взаємні права та обов'язки, підтверджується фактом набуття громадянства. Свобода пересування та вільний вибір місця проживання гарантується статтею 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України.

Частиною 1 статті 46 Конституції України встановлено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Пенсія за віком, за вислугу років та інші її види, що призначаються у зв'язку з трудовою діяльністю, заслужені попередньою працею та є однією з форм соціального захисту. Цим визначається зміст і характер обов'язку держави стосовно тих громадян, які набули право на одержання пенсії.

Отже, право особи на отримання пенсії як складова права на соціальний захист, є її конституційним правом.

Принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг визначає ~law18~.

~law19~ визначено, що виключно законами про пенсійне забезпечення визначаються: види пенсійного забезпечення; умови участі в пенсійній системі чи її рівнях; пенсійний вік для чоловіків та жінок, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат; джерела формування коштів, що спрямовуються на пенсійне забезпечення; умови, норми та порядок пенсійного забезпечення; організація та порядок здійснення управління в системі пенсійного забезпечення.

~law20~ передбачено, що дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, передбачених ~law21~, або в частині, що не суперечить ~law22~. Виключно ~law23~, зокрема, визначаються порядок здійснення пенсійних виплат за загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням; порядок використання коштів Пенсійного фонду та накопичувальної системи пенсійного страхування.

Отже, нормативно-правовим актом, яким, зокрема, визначено підстави припинення пенсійних виплат, є ~law24~. Інші нормативно-правові акти у сфері правовідносин, врегульованих ~law25~, можуть застосовуватися за умови, якщо вони не суперечать ~law26~.

Питання виплати пенсій врегульовані ~law27~, згідно з якою пенсія виплачується щомісяця організаціями, що здійснюють виплату і доставку пенсій, у строк не пізніше 25 числа місяця, за який виплачується пенсія, виключно в грошовій формі за зазначеним у заяві місцем фактичного проживання пенсіонера в межах України або перераховується на визначений цією особою банківський рахунок у порядку, передбаченому законодавством.

Відповідно до ~law28~ виплата пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду припиняється: 1) якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості; 2) на весь час проживання пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України; 3) у разі смерті пенсіонера; 4) у разі неотримання призначеної пенсії протягом 6 місяців підряд; 5) в інших випадках, передбачених законом.

Зазначений перелік підстав для припинення виплати пенсії розширеному тлумаченню не підлягає.

Проте, як було правильно встановлено судом першої інстанції, жоден з таких випадків управлінням Пенсійного фонду не застосований та не доведений.

Відтак, припиняючи виплату позивачеві пенсії за відсутності передбачених законами України підстав, відповідач порушив право позивача на отримання пенсії.

При цьому право на отримання пенсії є об'єктом захисту за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем вимог ~law29~, оскільки позивачу припинено виплату пенсії без прийняття відповідного рішення і за відсутності законодавчо встановлених підстав. З точки зору положень статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод відбулось втручання у право власності позивача і таке втручання не було законним.

Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм матеріального права у спорах цієї категорії у подібних правовідносинах Верховний Суд сформулював раніше, зокрема, у постановах від 13 березня 2018 року (справа № 235/4162/17), 20 березня 2018 року (справа № 234/2389/17), а також у рішенні від 03 травня 2018 року у зразковій справі № 805/402/18 (провадження № Пз/9901/20/18).

Водночас, відповідно до частини 2 статті 2 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не може бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Як було правильно встановлено судом першої інстанції, відповідачем не надано жодного доказу на підтвердження наявності підстав для зупинення позивачу виплати пенсії. Скасування дії довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи не є, передбаченою ~law31~, підставою для зупинення виплати пенсії.

Відтак, встановивши те, що виплата пенсії позивачу припинена не з підстав, передбачених ~law32~, суд першої інстанції обґрунтовано вказав на протиправність таких дій відповідача та зобов'язав Павлоградське об'єднане Управління Пенсійного фонду України Дніпропетровської області відновити виплату пенсії ОСОБА_1 з моменту її припинення.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини "Щокін проти України" ( № 23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про "закон", стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі "Шпачек s. r. о. " проти Чеської Республіки" (SPACEK, s. r. o. v. THE CZECH REPUBLIC № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі "Бейелер проти Італії" (Beyeler v. Italy № 33202/96).

Крім того, Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме в тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (рішення у справі "Кантоні проти Франції" (Cantoni v.

France" № 17862/91), у справі "Вєренцов проти України" № 20372/11).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" ( № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), серія A, 303-A, п. 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи викладене вище, суд вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, а висновки суду першої інстанції є законними та обґрунтованими.

У зв'язку із викладеним суд дійшов висновку, що рішенням суду апеляційної інстанції скасоване рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, тому постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року необхідно скасувати, а постанову Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 16 листопада 2017 року залишити в силі.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року скасувати.

Постанову Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 16 листопада 2017 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий І. В. Желєзний

Судді: Я. О. Берназюк

С. М. Чиркін