Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2020 року

Київ

справа №810/3161/18

адміністративне провадження №К/9901/14155/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2019 року (суддя Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року (колегія суддів: Вівдиченко Т.Р., Губська О.А., Костюк Д.О.) у справі № 810/3161/18 за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, треті особи - Державна авіаційна служба України, Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни), ОСОБА_1 , про скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Департаменту державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області, в якому просив:

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від №349/2016, видані 29.12.2016 року Відділом містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями за адресою: с. Софіївська Борщагівка, просп. Мартинова, 8 ;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області, що виявилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.12.2016 р. №349/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20.01.2017 р. № КС 083170200941;

- зобов`язати Департамент державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями по просп. Мартинова, 8 в с. Софіївська Борщагівка Києво-Святошинського району Київської області», зареєстровану 20.01.2017 р. Департаментом державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області за № КС 083170200941.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року, позов залишено без розгляду.

Постановляючи ухвалу суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області реалізував свої повноваження щодо проведення перевірки додержання вимог містобудівного законодавства та не встановив порушень під час видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по просп . Мартинова , 2 в с. Софіївська Борщагівка Києво-Святошинського району Київської області. Відтак повноваження на звернення прокурора до суду в даному випадку відсутні.

Не погодившись з судовими рішеннями заступник прокурора Київської області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що прокурор має право на звернення до суду з відповідним позовом, оскільки суб"єктом владних повноважень, до компетенції якого законом віднесені відповідні повноваження по скасуванню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і декларації про початок будівельних робіт є Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, який в свою чергу не виконує відповідних повноважень, а відтак є відповідачем у даній справі.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 1, ч. 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Перший заступник прокурора Київської області у якості підстави звернення до суду посилається на те, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, який уповноважений законом здійснювати державний архітектурно-будівельний нагляд, у тому числі за забудовою земельних ділянок на приаеродромній території аеродрому «Київ» (Жуляни), неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави.

У позовній заяві позивач вказував, що ним були виявлені та листом від 17 жовтня 2017 року № 05/1-2706вих17 надіслані до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області документи, які підтверджують факт незаконного розміщення об`єкту будівництва на приаеродромній території аеродрому «Жуляни» (Київ) та зоні обмеження забудови. Також перед вказаним органом було ініційоване питання про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки 29 грудня 2016 року № 348/2016, 352/2016, 351/2016, 350/2016, 349/2016, 354/2016, 353/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20 січня 2017 року № КС 083170200901, 083170200912, КС 083170200918, КС 083170200926, КС 083170200941, КС 083170200959, КС 083170200972.

Листом від 02 квітня 2018 року № 10/10-33/0204/08/01 позивача було повідомлено про проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства, під час якої встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані з дотриманням вимог містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в с. Софіївська Борщагівка, розробленого ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», затвердженого рішенням Софіївсько-Борщагівської сільської ради від 03 вересня 2014 року № 79.

Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності. Суди зазначили, що за зверненням прокуратури Департаментом ДАБІ у Київській області було проведено документальну перевірку законності надання містобудівних умов Боярчук В.В., за результатами якої порушень не встановлено. Про це прокурора було проінформовано відповідними листами.

Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було. Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.

Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі») суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук