Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.01.2019 року у справі №818/1555/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 червня 2021 року

м. Київ

справа №818/1555/17

адміністративне провадження №К/9901/2042/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В. М., Єзерова А. А., Стародуба О. П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.08.2018 (суддя Савицький Н. В. ) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 (колегія у складі суддів Старосуда М. І., Бегунца А. О., Лях О. П. )

у справі № 818/1555/17

за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного сходу Національної академії аграрних наук України

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

про визнання протиправним та скасування наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1.20.10.2017 Державне підприємство "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного сходу Національної академії аграрних наук України" звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Сумській області, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Сумській області від 06.06.2017 №321-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".

2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13.08.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від
11.12.2018, позов задоволено.

3. До Верховного Суду 15.01.2019 надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.08.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 23.01.2019 відкрито касаційне провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.02.2017 народний депутат України ОСОБА_1 звернулася до в. о. голови Держгеокадастру з депутатським зверненням №133-91, в якому просила провести перевірку стану дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель, які перебувають у користуванні, в тому числі ДП "ДГ "Іскра", оскільки вказані землі фактично на підставі договорів на спільну обробітку (про спільну діяльність) використовуються приватними юридичними особами як рілля. Однак, фактично вказані договори є прихованими договорами оренди земельних ділянок та фактично дані родючі землі використовуються у комерційних цілях, внаслідок яких збагачуються приватні інтереси, а не державний бюджет, що також може вказувати на нецільове використання даних земель.

6.06.03.2017 Держгеокадастром у зв'язку із зверненням народного депутата України ОСОБА_1 від 27.02.2017 №133-91 було видано наказ № 7-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" у термін з 06.03.2017 по
17.03.2017, а про результати заходу доповісти до 20.03.2017.

7.17.03.2017 Держгеокадастр видав наказ №11-ДК "Про внесення змін до наказів від 06.03.2017 №6-ДК та №7-ДК", пунктом 2 якого було внесено зміни до вказаного вище наказу №7-ДК такого змісту: у пункті 2 наказу слова "у термін з 06.03.2017 по 17.03.2017" змінити словами "у термін з 06.03.2017 по 30.06.2017", у пункті 3 наказу слова "у термін до 20.03.2017" змінити словами "у термін до 04.07.2017".

8.06.06.2017 у службовій записці начальник відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного контролю ОСОБА_2 у зв'язку з неукомплектованістю відділу з контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах, просив долучити до перевірки головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель Білопільського, Лебединського, Сумського районів та м. Сумах ОСОБА_3.

9.06.06.2017 ГУ Держгеокадастру у Сумській області прийнято наказ №321-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким фактично було призначено дві перевірки - планова, згідно плану робіт з управління з контролю за використанням та охороною земель на ІІ квартал 2017 на території Андріяшівської сільської ради Роменського району та позапланова - на підставі звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 27.02.2017 №133-91.

10. Пунктом 1 вищевказаного наказу передбачено, зокрема, здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні, здійсненні заходів з охорони земель та в частині родючості ґрунтів за зміною показників якісного стану ґрунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення, своєчасним проведенням заходів щодо збереження, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, які перебувають у користуванні у ДП "ДГ "Іскра" на території Перехрестівської сільської ради Роменського району.

11. У пункті 2 наказу від 06.06.2017 № 321-ДК було визначено виконавців перевірки, у тому числі, за участю головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ОСОБА_3 та зобов'язано провести перевірку у термін з
07.06.2017 по 28.06.2017.

12. Про результати виконання зобов'язано доповісти у термін до 29.06.2017 (п.3 наказу №321-ДК).

13.16.06.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель Держгеокадастру - головним спеціалістом відділу з організації позапланових перевірок про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель ОСОБА_4, державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах Управління з контролю за використанням та охороною земель ОСОБА_3, державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Погрібним О. А. складено акт №7-ДК/2/АП/09/01-17.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позивач позовні вимоги мотивував тим, що оскаржуваний наказ не відповідає вимогам Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки у порушення вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та за наявності мораторію на проведення перевірок суб'єктів господарювання, відповідач прийняв наказ на проведення позапланової перевірки позивача, у тому числі, за відсутності встановлених Законом підстав для проведення такої перевірки.

Зокрема, зазначав, що звернення народного депутата не може бути належною підставою для призначення такої позапланової перевірки. Крім того, оскаржуваний наказ про здійснення позапланового заходу - перевірки позивача, був прийнятий без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби.

Звертав увагу, що наказом від 06.06.2017 №321-ДК призначено повторну перевірку за тим самим фактом, що був підставою для проведення позапланового заходу, проведення якого було призначено наказом від 06.03.2017 №7-ДК, що прямо заборонено положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

15. Відповідач зазначив, що на відносини між сторонами не поширюється Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки його дія поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а основи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюються спеціальним Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" і відповідно до нього об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Звертав увагу, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства проводилася не за суб'єктом господарювання, а за конкретним об'єктом - земельною ділянкою відповідно до вимог Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", який визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуваний наказ винесено відповідачем на підставі наказу Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Сумській області від 06.03.2017 № 7-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", який постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018 визнано протиправним та скасовано.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

17. У касаційній скарзі Відповідач наголошує, що висновки судів першої та апеляційної інстанції є передчасними, їх зроблено без повного та всебічного з'ясування обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.

18. Зазначає, що оскаржуваний наказ має організаційно-розпорядчий характер та прийнятий у відповідності до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, затвердженого наказом Держгеокадастру від
17.11.2016 №308.

19. Вказує на те, що на відносини, які виникли в даному випадку між сторонами, не поширюється Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки його дія поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а основи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюються спеціальним Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

20. Відзив від позивача не надходив.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд оцінив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов такого висновку.

22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

23. Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

24. Згідно зі статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

25. Згідно з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

26. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використання та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (надалі по тексту - ~law16~), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

27. Позивач обґрунтовує протиправність дій відповідача положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

28. Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

29. Враховуючи те, що норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб'єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо того, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми ~law21~, а відтак, посилання позивача на Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.

30. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від
17.09.2019 у справі №806/1723/18, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.

31. Держгеокадастр не відноситься до державних органів, на які положеннями Закону №877 покладено здійснення заходів державного контролю. На спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону N963-IV. З огляду на це, посилання позивача на Закон України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.

Тому наказ Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Сумській області від 06.06.2017 №321-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" винесено в межах повноважень відповідача та у спосіб, передбачений чинним законодавством.

32. Суд зауважує, що оскаржуваний наказ від 06.06.2017 №321-ДК вже був предметом розгляду Верховного Суду, та у постанові від 11.08.2020 у справі №818/1851/17 колегія суддів дійшла аналогічного висновку щодо його правомірності.

33. В обґрунтування своїх висновків суди першої та апеляційної інстанцій посилалися на те, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018 позовні вимоги ДП "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України було задоволено, визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" від 06.03.2017 №7-ДК зі змінами, внесеними наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.03.2017 № 11-ДК "Про внесення змін до наказів від
06.03.2017 № 6-ДК та 7-ДК", на підставі якого було прийнято спірний наказ від
06.06.2017 №321-ДК.

34. З цього приводу Суд зауважує, що постановою від 07.09.2020 у справі №826/15258/17 Верховний Суд касаційну скаргу Державної служби з питань геодезії картографії та кадастру задовольнив частково, скасував рішення Окружного адміністративного суду від 08.05.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

35. Виходячи з вищевикладеного, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, а тому судові рішення підлягають скасуванню.

36. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ч. 1 ст. 351 КАС України межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року у справі №818/1555/17 скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову Державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного сходу Національної академії аграрних наук України відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В. М. Кравчук

Суддя А. А. Єзеров

Суддя О. П. Стародуб