Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.08.2019 року у справі №816/112/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 серпня 2019 року

м. Київ

справа №816/112/16

адміністративне провадження №К/9901/13602/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Желєзного І. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Катунов В.

В., судді: Бершов Г. Є., Ральченко І. М. ) від 07 червня 2016 року у справі за позовом Приватного підприємства "Полтавський гостинний двір" до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, третя особа - Управління з питань містобудування та архітектури про скасування акта, протоколу та приписів,

УСТАНОВИЛ:

У лютому 2016 року Приватне підприємство "Полтавський гостинний двір" (далі - ПП "Полтавський гостинний двір") звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області (далі - Департамент ДАБІ у Полтавській області), третя особа - Управління з питань містобудування та архітектури, в якому просило скасувати акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 жовтня 2015 року, протокол від 13 жовтня 2015 року № П6-15ю про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та приписів від 13 жовтня 2015 року № 6, від 23 жовтня 2015 року № 14 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 16 березня 2016 року позов задоволено у повному обсязі.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року апеляційну скаргу Департаменту ДАБІ у Полтавській області задоволено частково. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 16 березня 2016 року скасовано в частині визнання протиправним та скасування акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 жовтня 2015 року та визнання протиправним та скасування протоколу від 13 жовтня 2015 року № П 6-15ю про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. В цій частині прийнято нову постанову про відмову ПП "Полтавський гостинний двір" у задоволенні позовних вимог. В іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 16 березня 2016 року залишено без змін.

Приймаючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що в даному випадку акт перевірки та протокол не можуть вважатись рішеннями суб'єкта владних повноважень в розумінні ст. 6, 104 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки не містять обов'язкових для виконання позивачем умов чи дотримання обов'язків, а тому не порушують права позивача в спірних правовідносинах. В частині задоволення позовних вимог щодо скасування приписів від 13 жовтня 2015 року № 6, від 23 жовтня 2015 року № 14, Харківський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що використання позивачем висновків інженерно-геологічних досліджень, виконаних Приватним підприємством "Слава ", ліцензія від 27 квітня 2007 року серії АВ № 331623 (далі - ПП "Слава") у 2009 році, станом на початок будівництва об'єкта відповідає вимогам чинного містобудівного законодавства.

Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції в частині скасування приписів від 13 жовтня 2015 року № 6, від 23 жовтня 2015 року № 14, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент ДАБІ у Полтавській області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову в цій частині.

У касаційній скарзі Департамент ДАБІ у Полтавській області зазначає, що надаючи припис від 13 жовтня 2015 року № 6 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, а також припис від 25 жовтня 2015 року № 14 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відповідач діяв відповідно до положень містобудівного законодавства, а тому підстави для їх скасування відсутні.

09 серпня 2016 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження у цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2019 року прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.

У період з 08 по 13 жовтня 2015 року Департаментом ДАБІ у Полтавській області на об'єкті "Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по Першотравневому проспекту, 18-а в м. Полтаві" проведено позапланову перевірку достовірності даних, зазначених у декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої 17 вересня 2015 року за № ПТ
083152600858.

13 жовтня 2015 року відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зафіксовано факт внесення позивачем до декларації про початок виконання будівельних робіт від 17 вересня 2015 року № ПТ 083152600858 недостовірних даних, а саме: зазначено про відсутність необхідності проведення експертизи проектної документації на будівництво.

За наслідками виявленого порушення 13 жовтня 2015 року Департаментом ДАБІ у Полтавській області складено протокол №П 6-15ю про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 13 жовтня 2015 року № 6 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

23 жовтня 2015 року відповідачем повторно проведено позапланову перевірку на об'єкті "Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по Першотравневому проспекту, 18-а в м. Полтаві" щодо виконання вимог припису від 13 жовтня 2015 року № 6.

За результатами повторної перевірки Департаментом ДАБІ у Полтавській області складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23 жовтня 2015 року № 14, яким виявлено факт невиконання ПП "Полтавський гостинний двір" вимог припису від 13 жовтня 2015 року № 6.

Цього ж дня, відповідачем винесено припис від 23 жовтня 2015 року № 14 про виконання ПП "Полтавський гостинний двір" вимог припису від 13 жовтня 2015 року № 6.

Вважаючи зазначені акт, протокол та приписи протиправними, ПП "Полтавський гостинний двір" звернулося з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги.

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року відповідає зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Департаменту ДАБІ у Полтавській області у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law18~), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до ~law19~ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом: контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Частиною 1 ст. 41 Закону № 3038 державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно п. 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. При цьому позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є: (..) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів (..).

Як убачається з матеріалів справи та вірно установлено судами першої та апеляційної інстанцій, 17 вересня 2015 року Департаментом ДАБІ у Полтавській області зареєстровано подану ПП "Полтавський гостинний двір" декларацію про початок виконання будівельних робіт на об'єкті "Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по Першотравневому проспекту, 18-а в м. Полтаві" за № ПТ 083152600858.

Під час позапланової перевірки відповідачем установлено, що позивачем було внесено до декларації про початок виконання будівельних робіт від 17 вересня 2015 року № ПТ 083152600858 недостовірні дані, а саме: зазначено про відсутність необхідності проведення експертизи проектної документації на вказаному вище об'єкті будівництва.

Обґрунтовуючи свою позицію, скаржник стверджує, що будівництво об'єкта планувалося здійснювати у складних інженерно-геологічних умовах, а тому, враховуючи зміст листа Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 19 червня 2013 року № 7/16-9551, проект зазначеного будівництва потребував проведення відповідної експертизи.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про безпідставність вказаних вище доводів Департамента ДАБІ у Полтавській області з огляду на таке

Як вірно установлено судами попередніх інстанцій, виготовлення проектної документації на будівництво об'єкту "Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по Першотравневому проспекту, 18-а у м. Полтава" розпочато у 2013 році на підставі Містобудівних умов та обмежень № 13, затверджених Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради 12 квітня 2013 року (далі - Містобудівні умови та обмеження від 12 квітня 2013 року № 13).

Згідно ст. 31 Закону № 3038 проектна документація на будівництво об'єктів, які споруджуються на територіях зі складними інженерно-геологічними умовами, підлягає обов'язковій експертизі.

За правилами ч. 3 ст. 31 Закону № 3038 не підлягають обов'язковій експертизі проекти будівництва об'єктів І-ІІІ категорій складності.

Пунктом 2.8 зазначених Містобудівних умов та обмежень передбачено вимоги щодо необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1.-1-2008 "Інженерні вишукування для будівництва", а саме: необхідно провести інженерне вишукування в зв'язку із розташуванням земельної ділянки в зоні несприятливій для будівництва за інженерно-геологічними умовами - порушення території (підземелля).

Аналізуючи викладені законодавчі норми, колегія суддів звертає увагу, що необхідність здійснення експертизи проектної документації об'єкта будівництва передбачена лише у разі його розташування на території зі складними інженерно-геологічними умовами.

Відповідно до вимог державних будівельних норм ДБН А.2.1.-1-2008 "Інженерні вишукування для будівництва" під час проведення територіальних вишукувань спостереження виконують у період виконання передпроектних робіт для подальшого їх використання при розроблені проекту.

Як убачається з матеріалів справи, з метою виконання зазначених приписів ДБН А.2.1.-1-2008 ПП "Полтавський гостинний двір" було замовлено інженерно-геологічне дослідження земельної ділянки під об'єктом будівництва, яке здійснювалось протягом листопада-грудня 2009 року, тобто до початку проектування. Завданням цих досліджень було встановлення фізико-механічних характеристик ґрунтів для проектування будівлі, що зводиться.

За результатами інженерно-геологічних досліджень, виконаних ПП "Слава" (ліцензія від 27 квітня 2007 року серії АВ № 331623), комісією встановлено, що категорія складності інженерно-геологічних умов належить до умов середньої складності, що відповідно норм, затверджених ДБН А.2.1.-1-2008 "Інженерні вишукування для будівництва", відповідає ІІ категорії складності інженерно-геологічних умов.

До аналогічного висновку дійшло й Товариство з обмеженою відповідальністю "Полтавархпроект", яке здійснювало розробку та підготовку проектної документації по вищевказаному об'єкту будівництва, що підтверджується листом від 23 липня 2015 року № 17.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що проект будівництва "Багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по Першотравневому проспекту, 18-а в м. Полтава" не підлягає обов'язковій експертизі. При цьому відповідачем не надано жодних доказів щодо віднесення території будівництва до територій із складними інженерно-геологічними умовами II та III категорій складності.

Посилання скаржника на лист Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 19 червня 2013 року № 7/16-9551 колегія суддів вважає помилковими, оскільки він не є нормативно-правовим актом, тому не може бути покладений в основу обґрунтування суб'єктом владних повноважень свого рішення. Крім того, у даному листі відсутні будь-які відомості щодо віднесення території спірного будівництва до місцевостей зі складними інженерно-геологічними умовами II та III категорій складності.

Також Касаційний адміністративний суд погоджується й з твердженням апеляційного суду з приводу необґрунтованості аргументів відповідача про сплин строку використання висновків інженерно-геологічних досліджень, виконаних ПП "Слава" у 2009 році, оскільки згідно з нормами ДБН А.2.1.-1-2008 "Інженерні вишукування для будівництва" строки використання матеріалів усіх видів вишукувань без проведення додаткових або контрольних робіт становлять до п'яти років за умови збереження цільового призначення вишукувань.

При цьому, будівельні роботи на об'єкті будівництва "Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по Першотравневому проспекту, 18-а в м. Полтава" розпочато в 2013 році на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт від 24 вересня 2013 року № ПТ 083132670590.

Тобто, використання позивачем висновків інженерно-геологічних досліджень, виконаних ПП "Слава" у 2009 році, станом на початок будівництва об'єкта відповідає вимогам чинного містобудівного законодавства.

Інших доводів та доказів, аніж ті, які були оцінені судами попередніх інстанцій, касаційна скарга не містить.

За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії", заява № 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області залишити без задоволення, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді: А. А. Єзеров

І. В. Желєзний