Консультації з громадськістю з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку є обов’язковими (ВС/КАС № 359/6814/17 від 14.08.2018)

Фабула судового акту: Прийняття нового законодавства в сфері середньої освіти, реформування її системи, яка серед іншого, тягне за собою і певну оптимізацію закладів освіти породжує за собою масу питань в частині правильності та законності такої оптимізації.

Насамперед такі питання виникають у мешканців сільських населених пунктів, шкоди у яких або ліквідуються або проводиться їх приєднання до інших навчальних закладів.

У справі, рішення у якій аналізуються, мешканці одного з населених пунктів Бориспільського району Київської області звернулися до суду із адміністративними позовами про визнання незаконними та скасування рішень районної ради про створення опірного навчального закладу та фактичну ліквідацію шкоди у їхньому населеному пункті.

Позовні вимоги було вмотивовано тим, що згадані рішення прийняті з перевищенням повноважень та без проведення консультацій з громадськістю, без оприлюднення належним чином відповідних рішень. Та тому наведеними рішеннями порушено права позивачів, як членів територіальної громади та батьків учнів ліквідованого навчального закладу. Позовні вимоги обґрунтовані ще й тим, що реорганізація навчального закладу, яке належить до комунальної форми власності, мала б здійснюватися за рішенням сесії міської ради, а не за рішенням засновника.

Рішенням місцевого суду з яким погодився і суд апеляційної інстанції у задоволенні позову відмовлено, що і стало підставою для оскарження позивачами зазначених рішень у касаційному порядку.

Переглядаючи вказану справу Касаційний адміністративний суд вказав, що за нормами абзацу 2 пункту тридцятого частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно з положеннями частини четвертої статті 36 Закону України «Про освіту» та частини шостої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Окрім цього згідно положень статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування України» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

При цьому пунктом 12 цього Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, стосуються інтересів територіальних громад.

В свою чергу оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень, а тому прийняття СВП рішень про реорганізацію навчальних закладів без проведення громадських консультацій є незаконним.

Аналізуйте судовий акт: ВС/КАС: Принцип «мовчазної згоди» не може застосовуватись для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності (ВС/КАС № 826/2810/17 від 26.06.2018)

ВС/КАС: Неприйняття міською радою у визначений законом строк жодного рішення за клопотаннями особи ставить його у правову невизначеність, що є недопустимим та порушує його конституційні права (ВС/КАС,справа №826/8107/16, 17.04.18)

ВП ВС: Порушення міською радою процедури підготовки та оприлюднення регуляторного акта, який стосується прав та охоронюваних інтересів позивачів, є підставою для скасування адміністративним судом такого акту (ВП ВС, № 461/8220/13-а, 08.05.18)

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №359/6814/17

адміністративне провадження №К/9901/50499/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Бориспільської районної ради Київської області, треті особи: відділ освіти Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, Головурівська сільська рада Бориспільського району Київської області, Кийлівське навчально-виховне об'єднання «Загальноосвітня школа I-II ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області, Опорний навчальний заклад Вороньківський навчально-виховний комплекс «Ліцей-загальноосвітня школа I-III ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області» про визнання незаконними та скасування рішень за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області у складі судді Журавського В.В. від 19 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В. від 11 квітня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулись до Бориспільського міськрайонного суду Київської області з адміністративними позовами до Бориспільської районної ради Київської області, які в подальшому були об'єднанні в одне провадження, у яких просили: визнати незаконними та скасувати рішення Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання від 21 березня 2017 року № 138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію», рішення Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання від 16 травня 2017 року № 166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувані рішення Бориспільською районною радою Київської області прийняті з перевищенням повноважень та без дотримання встановленої процедури, зокрема, без проведення консультацій з громадськістю, без оприлюднення належним чином відповідних рішень. Вказується також, що наведеними рішеннями порушено права позивачів, як членів територіальної громади та батьків учнів ліквідованого навчального закладу. Позовні вимоги обґрунтовані ще й тим, що реорганізація Кийлівського навчального закладу, яке належить до комунальної форми власності, мала б здійснюватися за рішенням сесії міської ради, а не за рішенням засновника.

Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Бориспільською районною радою при прийнятті оскаржуваних рішень не було допущено перевищення меж наданих їй повноважень, оскільки остання належить до системи органів місцевого самоврядування і є засновником Кийлівського навчального закладу. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що оскільки питання щодо реорганізації та/або ліквідації навчальних закладів комунальної власності належать до виключної компетенції місцевих рад, то за таких обставин Бориспільська районна рада мала право приймати рішення щодо реорганізації відповідного навчального закладу, як закладу комунальної власності, без проведення попередньої консультації з громадськістю та оприлюднення рішення у встановленому порядку.

ОСОБА_2, не погоджуючись з рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19 січня 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулась з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не правильно застосували норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки у статті 43 даного Закону, яка визначає повноваження районних рад (до якої належить відповідач), не визначеного такого повноваження, як реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності. Крім того, законами України «Про освіту», «Про загальну середню освіту» (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин) зазначено, що реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради (сільської, селищної, міської), а державної та приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників). Вважає, що суди не надали належної оцінки тому, що у процесі ухвалення оскаржуваного рішення попередньо не проводились консультації з громадськістю, а також вказує, що суди у мотивувальній частині рішення посилаються на норми права, які втратили чинність на момент виникнення спірних правовідносин, зокрема, на Порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05 квітня 1994 року № 228, який втратив чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 147.

Від Бориспільської районної ради Київської області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2, в якій вказується на необґрунтованість вимог скаржника, а також на те, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили спір та прийняли законні рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_3 є матір'ю ОСОБА_5 ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_2 є матір'ю ОСОБА_6 ІНФОРМАЦІЯ_2, та ОСОБА_4 є матір'ю ОСОБА_7 ІНФОРМАЦІЯ_3. ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7 є учнями загальноосвітнього навчального закладу Кийлівське навчально-виховне об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області (далі - Кийлівське НВО «ЗШ-ДС»).

21 липня 2016 року Бориспільською районною радою сьомого скликання було прийнято рішення № 84-07-VII «Про затвердження плану оптимізації та модернізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів Бориспільського району на 2016-2018 роки», яким передбачено створення освітніх округів, визначення опорних та базових шкіл, зокрема, визначення опорним навчальним закладом Вороньківську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів, а також передбачалося забезпечення діяльності філій, які входитимуть до Вороньківського освітнього округу, в тому числі Кийлівське НВО, та проведення роботи з реорганізації Кийлівського НВО шляхом пониження ступеню зі школи ІІ ступеню до школи І ступеню зі зняттям статусу юридичної особи та перетворенням у Кийлівську філію Вороньківської ЗОШ.

В подальшому рішенням Бориспільської районної ради сьомого скликання від 21 березня 2017 року № 138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію» було створено філію опорного навчального закладу Вороньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області - Кийлівську загальноосвітню школу І ступеня та затверджено Положення про філію та уповноважено начальника відділу освіти Бориспільської районної державної адміністрації підписати Положення про філію та здійснити державну реєстрацію навчального закладу.

Тому з метою реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» було прийнято рішення «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» № 166-12-VII від 16 травня 2017 року, яким реорганізовано Кийлівське НВО «ЗШ-ДС» шляхом приєднання до опорного навчального закладу Вороньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, утворено ліквідаційну комісію з припинення юридичної особи - Кийлівське НВО «ЗШ-ДС», якій доручено проведення відповідних реєстраційних дій.

Не погодившись із вказаними рішеннями Бориспільської районної ради, представники територіальної громади с. Кийлів, в особі голови батьківського комітету Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» ОСОБА_8, звернулися до Бориспільської районної ради з місцевою ініціативою щодо збереження за навчальним закладом статусу Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок», який існував до реорганізації.

Проте питання щодо розгляду вказаної місцевої ініціативи не було включено до порядку денного та не було розглянуто на сесії Бориспільської районної ради.

У зв'язку з цим, 28 липня 2017 року були проведені загальні збори батьків учнів Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» та членів територіальної громади с. Кийлів, на яких було вирішено звернутись до Головурівської сільської ради з місцевою ініціативою про подання до Бориспільської районної ради клопотання з вимогою про збереження за навчальним закладом попереднього статусу та з проханням розпочати навчальний 2017-2018 рік у Кийлівському НВО «ЗШ-ДС» у статусі, який існував до реорганізації.

За результатом розгляду даної місцевої ініціативи рішенням Головурівської сільської ради Бориспільського району № 489-17 VII від 28 липня 2017 року вирішено направити до Бориспільської районної державної адміністрації та Бориспільської районної ради клопотання з проханням зберегти філію опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» як Кийлівське НВО І-ІІ ступеню-дитячий садок, а також вирішено призупинити до 01 вересня 2017 року виконання рішення сесії Бориспільської районної ради про пониження ступеню Кийлівського НВО.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були рішення Бориспільської районної ради Київської області від 21 березня 2017 року № 138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію» та від 16 травня 2017 № 166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі рішення прийняті на законних підставах, на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Повноваження Бориспільської районної ради Київської області та порядок їх реалізації у спірних правовідносинах визначається, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», «Про загальну середню освіту» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до абзацу 2 пункту тридцятого частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно з положеннями частини четвертої статті 36 Закону України «Про освіту» та частини шостої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Повноваження районних та обласних рад визначені статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в України». Зі змісту даної статті вбачається, що до виключних повноважень районної ради не відноситься вирішення питань про утворення чи ліквідацію навчальних закладів комунальної форми власності.

Разом з тим, відповідно до пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради (селищної, сільської, міської).

Порядок утворення та основні засади діяльності освітнього округу визначаються Положенням про освітній округ, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 777 (далі - Положення № 777).

Відповідно до абзацу другого пункту 1 Положення № 777 округ - об'єднання навчальних закладів, закладів культури, фізичної культури і спорту. До складу округу можуть входити опорні загальноосвітні навчальні заклади (далі - опорні заклади), їх філії.

Пункт 2 Положення № 777 передбачає, що засновниками (співзасновниками) освітнього округу (опорного закладу, його філій) можуть бути представницькі органи місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад, районні ради (далі - засновники).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад. При цьому, районна рада уповноважена бути засновником опорного закладу та його філій, однак, не наділена повноваженнями щодо прийняття рішення про ліквідацію або реорганізацію діючого закладу освіти комунальної власності.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Кийлівське НВО НВО «ЗШ-ДС» є навчальним закладом, який належить до комунальної власності територіальної громади Бориспільського району, засновником Кийлівського НВО є Бориспільська районна рада, заклад підпорядкований відділу освіти Бориспільської районної державної адміністрації. Вказані обставини підтверджуються статутом Кийлівське НВО «ЗШ-ДС», затвердженого рішенням сесії Бориспільської районної ради від 19 лютого 2015 року.

На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли до висновку про правомірність рішень Бориспільської районної ради Київської області від 21 березня 2017 року № 138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію» та від 16 травня 2017 року № 166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області», та відсутність підстав для їх скасування. Колегія суддів вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.

Стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

Отже, Бориспільська районна рада представляє спільні інтереси територіальних громад відповідних сіл, селищ, міст, зокрема, й територіальної громади с. Кийлів, на території якої знаходиться Кийлівське НВО «ЗШ-ДС». Проте, суди попередніх інстанцій не перевірили того, чи були враховані інтереси територіальної громади с. Кийлів у процесі прийняття оскаржуваного рішення.

Крім того, частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Статтею 59 цього Закону встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п'ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.

На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної в рішенні.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а.

Таким чином, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи було дотримано порядку прийняття оскаржуваних рішень, у тому числі, чи були такі рішення прийняті з дотриманням регламенту, чи набули вони чинності у встановленому порядку та чи були офіційно оприлюдненні та доведені до відома територіальної громади.

Крім того, згідно з положеннями статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування України» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Суди попередній інстанцій дійшли висновку про те, що оскаржувані рішення Бориспільської районної ради не є нормативно-правовими або регуляторними актами, а є актами індивідуальної дії, у зв'язку з чим не входять до переліку актів, які повинні проходити консультації (обговорення) з громадськістю, тому при їх прийнятті у відповідача не виникло обов'язку щодо необхідності проведення громадських консультацій з жителями територіальної громади Головурівської сільської ради щодо реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС». Даний висновок колегія суддів також вважає передчасним з огляду на таке.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року (далі - Порядок № 996), консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

При цьому, згідно пунктом 12 цього Порядку в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов'язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішення про реорганізацію Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» прийнято на виконання Плану оптимізації та модернізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів Бориспільського району на 2016-2018 роки. Тож суди попередніх інстанцій не врахували, що оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Тож колегія суддів приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій неповно встановлені всі обставини справи, що мають суттєве значення для її правильного вирішення, не надано належної правової оцінки встановленим обставинам справи, що призвело до винесення у ній незаконного рішення.

Конституційний Суд України у рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 зазначив, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Крім того, у своєму рішенні від 8 квітня 2015 року у справі № 3-рп/2015 Конституційний Суд України зробив наступний висновок: право на судовий захист включає в себе, зокрема, можливість оскарження судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, що є однією з конституційних гарантій реалізації інших прав і свобод, захисту їх від порушень і протиправних посягань, в тому числі від помилкових і неправосудних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, недослідження всіх доказів, у тому числі за необхідності їх самостійного витребування судом, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Відповідно до пункту першого частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням їх на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи суди мають встановити обсяг повноважень Бориспільської районної ради щодо прийняття рішення про ліквідацію та реорганізацію Кийлівського НВО «ЗШ-ДС»; з'ясувати, чи було дотримано порядку прийняття та оприлюднення відповідного рішення ради; чи враховано у процесі його прийняття інтереси територіальної громади, інтереси якої представляє Бориспільська районна рада, а також надати належну оцінку тому, що з питання утворення освітнього округу та реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» не було проведено консультації з громадськістю.

Оскільки колегія суддів скасовує рішення судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді